Origem e conceituação do Instituto da Repercussão Geral, com análise das evoluções após a vigência do Código de Processo Civil de 2015

O objetivo do presente artigo é analisar a origem, o conceito, a importância e a evolução do instituto da repercussão geral, a partir da vigência do Código de Processo Civil de 2015, complementado pela Lei nº 13.256/2016.¹

Histórico da repercussão jurídica  

Na obra “Teoria pura do Direito”, o jurista neopositivista Hans Kelsen defende a existência de uma hierarquia entre as normas, estabelecendo aquelas consideradas constitucionais como primárias ou fundamentais, uma vez que possuem maior importância, e as normas secundárias, que surgem como meros reflexos das normas constitucionais.² Assim, é crucial entender que as normas secundárias respeitem as normas primárias, não sendo possível contradizê-las. 

Nesse contexto hierárquico, o Supremo Tribunal Federal desempenha o papel de guardião das normas constitucionais, que são os pilares fundamentais da organização jurisdicional e da manutenção da democracia no país. 

O Supremo Tribunal Federal foi estabelecido no Brasil durante o início da República, pelo Decreto nº 510 de 22 de junho de 1890,³ que promulgou a primeira constituição dos “Estados Unidos do Brazil”. A menção ao tribunal ocorreu pela primeira vez no artigo 32, §1º, do referido decreto,⁴ o qual aborda o julgamento, pelo Senado, dos atos do Presidente da República.⁵ 

Ao criar o Supremo Tribunal Federal, o Estado Brasileiro se inspirou na Suprema Corte dos Estados Unidos da América, país que emergia como um exemplo revolucionário de liberdade, independência e mobilidade social. 

Embora, inicialmente, o foco do Supremo Tribunal Federal estivesse mais direcionado à resolução de conflitos políticos, sempre houve uma constante preocupação na preservação das regras constitucionais em sua agenda.⁶

Durante o período do governo militar, o Supremo Tribunal Federal tinha como objetivo preservar a unidade e o respeito tanto das questões constitucionais como das questões de natureza federal. Foi nesse contexto que surgiu o instituto da arguição de relevância no recurso extraordinário.⁷

A arguição de relevância consistia em um sistema de “filtro de recursos” que visava a racionalizar e, como resultado, reduzir o volume de recursos extraordinários a serem encaminhados ao Supremo Tribunal Federal. 

O sistema de “filtragem de recursos” é adotado de maneira semelhante em vários outros países, como Alemanha, Estados Unidos, Argentina, Japão, entre outros. É possível fazer uma comparação entre a filtragem de recursos e o instituto da transcendência, que é um requisito político de análise prévia de recursos de revista, estabelecido no artigo 896-A da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).⁸

Com o fim do governo militar e com a promulgação da Constituição de 1988, a arguição de relevância deixou de existir. Em contrapartida, surgiu o instituto da repercussão geral, que foi estabelecido no ano de 2004, por meio da Emenda Constitucional de nº 45, em um marco histórico conhecido como “a Reforma do Judiciário”. A repercussão geral encontra-se prevista no § 3º do artigo 102 da Constituição Federal.⁹

Doutrinadores estabelecem uma comparação entre os institutos da arguição de relevância e da repercussão geral, uma vez que ambos funcionam como filtros recursais para questões constitucionais. No entanto, as diferenças residem, principalmente, na falta de transparência na análise da arguição de relevância. Na época do regime militar essa análise se fazia às portas fechadas, sem fundamentação adequada, resultando em decisões arbitrárias. ¹⁰

Além disso, antes da Constituição de 1988 o Supremo Tribunal Federal detinha competência para julgar tanto matérias de natureza federal quanto questões constitucionais, o que abrangia a arguição de relevância. Em contrapartida, o instituto da repercussão geral é restrito às questões de cunho meramente constitucional.¹¹

Em 19 de dezembro de 2006, a repercussão geral também foi regulamentada pela Lei nº 11.418/2006, que incluiu os artigos 543-A e 543-B no Código de Processo Civil, que, naquela época, era regido pela Lei nº 5.869 de 11 de janeiro de 1973. 

Embora a repercussão geral tenha sido introduzida na Constituição pela Emenda nº 45, de 2004, como explicado anteriormente, o Supremo Tribunal Federal somente regulamentou o procedimento do instituto a partir de 30 de abril de 2007. Isso ocorreu por meio da publicação da Emenda nº 21 ao Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 

Isto é, o instituto da repercussão geral surgiu com a Emenda Constitucional nº 45 no ano de 2004; não obstante, somente passou a ser de fato reconhecido e exigido no meio jurídico a partir da Emenda de nº 21 ao regimento interno do Supremo Tribunal Federal, em 30 de abril de 2007. 

Conceito e importância da repercussão geral  

Analisada do ponto de vista constitucional, a repercussão geral se trata de requisito de admissibilidade dos recursos extraordinários, em que aquele que recorre deve demonstrar a relevância das questões constitucionais discutidas no caso. Esse requisito sempre será analisado pelo Supremo Tribunal Federal e poderá ser recusado pela manifestação de pelo menos dois terços dos membros do tribunal, conforme redação do art. 102, § 3º, da Constituição Federal.¹²

Por sua vez, analisando a repercussão geral do ponto de vista processual, percebe-se que se trata de um requisito de admissibilidade dos recursos extraordinários apresentados ao Supremo Tribunal Federal. Esse requisito permite que o tribunal selecione, com base em critérios de relevância jurídica e social, os recursos extraordinários a serem julgados, enquanto os demais casos semelhantes ficam suspensos. A decisão tomada pelo Supremo Tribunal Federal nesses casos deve ser posteriormente aplicada pelas instâncias inferiores aos casos idênticos.¹³

Pode-se concluir que a repercussão geral, em termos legais, diz respeito à relevância da matéria em questão. Ou seja, deve tratar-se de um tema de grande importância social, política, econômica ou jurídica, que requer análise pelo Supremo Tribunal Federal, uma vez que poderá terá um impacto significativo na sociedade como um todo.  

Ao abordar a repercussão geral jurídica no sentido estrito, a relevância social, a repercussão econômica e a relevância política, José Medina propõe a seguinte conceituação, que se mostra útil como um guia para o operador do direito ao analisar a repercussão geral:¹⁴

1. a repercussão geral jurídica no sentido estrito ocorreria quando, por exemplo, estivesse em debate o conceito ou a mesmo a noção de um instituto fundamental do nosso direito, de forma que a decisão sobre essa matéria, se mantida, poderia estabelecer um precedente perigoso e relevante. Um exemplo disso seria a discussão sobre o direito adquirido; 

2. a relevância social, por sua vez, estaria presente em um processo que viesse a abordar problemas como os relacionados à educação, moradia ou mesmo à legitimidade do Ministério Público para propor certas ações. Para Medina, a repercussão geral deve ser presumida em um número considerável de ações coletivas, simplesmente por serem coletivas; 

3. já a repercussão econômica estaria presente em ações que debatam, por exemplo, o sistema financeiro de habitação ou a privatização de serviços públicos essenciais, como telecomunicações, saneamento básico, infraestrutura, entre outros; e, por fim, 

4. a repercussão política ocorreria quando uma causa pudesse resultar em uma decisão capaz de influenciar as relações com Estados estrangeiros ou organismos internacionais. 

A Constituição Federal também estabelece a possibilidade de existir a repercussão geral presumida, ou seja, o reconhecimento automático da repercussão geral quando o recurso extraordinário impugnar uma decisão em desacordo com a súmula ou com a jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal. Isso ocorre devido ao fato de que a desobediência às decisões do Supremo Tribunal Federal enfraquece a própria ordem constitucional, o que por si só já confere uma relevância jurídica à questão em discussão. 

No entanto, embora prevista pela legislação, a repercussão geral presumida não é efetivamente exercida, uma vez que o Plenário do Supremo Tribunal Federal sempre precisa analisar e votar sobre a existência ou não de repercussão geral em uma determinada matéria. 

A análise da repercussão geral, realizada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, é atualmente conduzida por meio de um sistema informatizado, com votações eletrônicas, dispensando a necessidade de encontros físicos dos membros, o que contribui para agilizar os procedimentos. 

Dessa forma, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, inicialmente, avalia se a matéria discutida no recurso extraordinário possui natureza constitucional e, somente após essa verificação, procede à análise da relevância da matéria, ou seja, à análise da sua repercussão geral. 

No que diz respeito à informatização da análise preliminar da repercussão geral, de acordo com o glossário jurídico do Supremo Tribunal Federal, a avaliação preliminar desta ocorre por meio de votação eletrônica, no Plenário Virtual.¹⁵ Para que a recusa da análise de um recurso extraordinário seja estabelecida, é necessário obter pelo menos oito votos contrários à existência da mesma.

Após o pronunciamento do ministro relator sobre a relevância da matéria, tem início um prazo de 6 dias úteis para os demais ministros se manifestarem (art. 324 do Regimento Interno do STF). 

Ainda nos termos do Regimento Interno, somente haverá a possibilidade de reconhecimento da repercussão geral se a maioria absoluta dos ministros reconhecer a existência de matéria constitucional, sendo certo que o reconhecimento da natureza infraconstitucional da controvérsia equivale à ausência desta (art. 324, §§ 1º e 2º). 

Observa-se, dessa forma, que a repercussão geral no recurso extraordinário é um sistema que visa a racionalizar o julgamento de demandas repetitivas como uma solução para lidar com o elevado volume de processos em tramitação perante o Supremo Tribunal Federal. 

Esse método de julgamento fundamenta-se na ideia de interação mútua entre o Supremo Tribunal Federal e os demais órgãos judiciários brasileiros, uma vez que estes últimos devem aplicar a jurisprudência estabelecida pelo Supremo Tribunal Federal. 

Alterações à Repercussão Geral com o Novo Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015) e com a Lei nº 13.256/2016 

No ano de 2015 foi sancionada a Lei nº 13.105/2015, que instituiu o novo Código de Processo Civil brasileiro, trazendo diversas alterações às normas que dizem respeito à repercussão geral. O novo Código de Processo Civil buscou regulamentar, de forma mais objetiva, a ela, tentando unificar o entendimento quanto à matéria. 

Diversos juristas viram as alterações realizadas pela Lei nº 13.105/2015 como sendo prejudiciais ao Supremo Tribunal Federal e ao instituto da repercussão geral, pois o novo Código de Processo Civil estaria retomando um modelo anterior, em que se permitiria a remessa de todos os processos em tramitação no Brasil ao STF, o que prejudicaria em muito a atuação eficiente deste órgão diante do excesso de processos. 

Segundo afirmam, essa dinâmica seria contrária à lógica que deu origem à repercussão geral, a qual passou a existir exatamente como uma solução para combater o elevado acervo de processos que tramitam perante o Supremo. 

Este é o entendimento, por exemplo, de Luciano Felício Fuck e Taís Schilling Ferraz, que entendem que a Emenda Constitucional nº 45/2004 teria, de fato, desonerado o Supremo Tribunal Federal da análise individual de todas as ações, para que o Tribunal pudesse dedicar-se ao exame de temas de maior relevância; contudo, o novo Código de Processo Civil estaria retomando o velho modelo e permitindo a remessa de cada um dos processos em tramitação no Brasil ao Supremo Tribunal Federal.¹⁶

Assim sendo, como o referido Código de Processo Civil de 2015 trouxe diversas alterações referentes ao instituto da repercussão geral que eram vistas como preocupantes por alguns doutrinadores, surgiu a Lei nº 13.256/2016, primeira alteração ao novo Código de Processo Civil. Observa-se, portanto, que o novo Código de Processo Civil entrou em vigor no dia 18 de março de 2016 e já foi reformado, ainda durante sua vacatio legis, pela referida Lei nº 13.256, de 4 de fevereiro de 2016.¹⁷

Das principais alterações trazidas inicialmente pelo Código de Processo Civil de 2015, podemos mencionar: 

1. a possibilidade de interposição de recurso ao Supremo Tribunal Federal da decisão proferida pelo presidente ou vice/presidente do tribunal de origem; 

2. a previsão do instituto da reclamação em sede de recurso extraordinário; 

3.  a existência de prazo para que o Supremo Tribunal Federal julgue os processos-paradigmas da repercussão geral, sob pena de que os processos sobrestados subam ao Supremo Tribunal Federal, caso os processos selecionados para julgamento não sejam analisados em um prazo máximo de 12 meses (art. 1.035, § 9º, do CPC/2015); 

4.  a obrigação de se julgar os processos em ordem cronológica; 

5. o fim do duplo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário (art. 1.030, parágrafo único, do CPC/2015); e 

6. a possibilidade de desconsideração de vício formal de recurso tempestivo, em homenagem à primazia do direito material em detrimento de questões meramente processuais (art. 1.029, § 3º, do CPC/2015).^xviii 

Contudo, as alterações acima mencionadas, iam em sentido contrário ao entendimento jurisprudencial consolidado pelo Supremo Tribunal Federal, o que causou desconforto principalmente entre os membros da cúpula do Judiciário.  

Assim, em que pese o Código de Processo Civil ter criado, em um primeiro momento, um tratamento inovador com relação à repercussão geral, a Lei nº 13.256/2016 alterou pontos cruciais no que diz respeito aos procedimentos relacionados ao tratamento da repercussão geral. 

A Lei nº 13.256/2016 alterou quase todas as principais modificações, mantendo somente o artigo que prevê a desconsideração de vício formal de recurso tempestivo (art. 932, parágrafo único). 

É curioso observar que as alterações realizadas com a Lei nº 13.256/2016 prestigiam exatamente a jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal Federal antes da vigência do novo Código de Processo Civil, sendo possível notar que o Poder Judiciário exerceu forte influência nas decisões governamentais e no Congresso para a aprovação da Lei nº 13.256/2016. 

Conclusão 

Por meio da pesquisa realizada no presente artigo, observou-se, inicialmente, o papel do Supremo Tribunal Federal, na qualidade de guardião das normas constitucionais no Brasil, sendo que (i) foi estabelecido em 1890, inspirado na Suprema Corte dos Estados Unidos; (ii) durante o período do governo militar, tinha o objetivo de preservar a unidade e o respeito tanto às questões constitucionais quanto de federais, sendo criado o instituto da arguição de relevância no recurso extraordinário para filtrar os recursos encaminhados ao Tribunal; (iii) com o fim do governo militar, a arguição de relevância foi substituída pela repercussão geral, estabelecida em 2004, que funciona como filtro recursal para questões constitucionais, mas com maior transparência do processo; e (iv) a repercussão geral foi regulamentada em 2006, mas somente em 2007 o Supremo regulamentou o procedimento do instituto. 

Quanto à conceituação da repercussão geral (i)  trata-se de um requisito de admissibilidade dos recursos extraordinários no Supremo, que exige a demonstração da relevância das questões constitucionais discutidas no caso; (ii) o Supremo Tribunal Federal analisa e decide se há repercussão geral, sendo necessária a manifestação de pelo menos dois terços dos membros do tribunal para recusar a sua existência; (iii) a repercussão geral funciona como um filtro para selecionar os recursos a serem julgados, e visa lidar com o grande volume de processos e estabelecer uma interação entre o Supremo e os demais órgãos judiciários, que devem aplicar a jurisprudência estabelecida pelo tribunal. 

A análise da repercussão geral considera, ainda, diversos aspectos: a repercussão jurídica, relacionada a debates sobre conceitos ou institutos fundamentais do direito; a relevância social, presente em processos que abordam questões educacionais, habitacionais ou a legitimidade do Ministério Público; a repercussão econômica, presente em casos que envolvem o sistema financeiro ou a privatização de serviços públicos essenciais; e a repercussão política, que diz respeito a causas capazes de influenciar relações com Estados estrangeiros ou organismos internacionais. Além disso, a Constituição prevê a possibilidade de repercussão geral presumida quando um recurso extraordinário impugnar uma decisão em desacordo com súmula ou jurisprudência dominante do Supremo. 

A Lei nº 13.105/2015, que instituiu o novo Código de Processo Civil brasileiro, trouxe alterações em relação à repercussão geral. No entanto, diversos juristas consideraram que essas mudanças eram prejudiciais ao Supremo, pois permitiam a remessa de muitos processos ao Supremo, sobrecarregando-o. Essa dinâmica seria contrária à lógica da repercussão geral, que foi estabelecida como uma solução para lidar com a alta quantidade de processos. Diante dessas preocupações, a Lei nº 13.256/2016 surgiu como a primeira alteração ao novo Código de Processo Civil, revertendo algumas das modificações controversas e mantendo a jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal Federal antes da vigência do novo código. 

Ante o exposto, ao analisar o resultado do novo Código de Processo Civil com relação ao instituto da repercussão geral, observa-se que, na prática, não trouxe grandes novidades ao ordenamento jurídico, mas se trata de uma compilação de regras já instituídas pela jurisprudência com relação ao tema. 

Entretanto, mesmo mediante da pouca alteração que se deu com relação ao tema, o novo Código de Processo Civil ainda é de grande importância, pois consolidou regras com relação à repercussão geral, tornando-a um instituto previsto quase em sua integralidade na legislação e não mais aberto a interpretações diversas por meio da jurisprudência. 

Isto é, mesmo que o novo Código de Processo Civil tenha simplesmente consolidado entendimentos jurisprudenciais anteriores, essas regras agora estão expressamente previstas na legislação processual civil, podendo servir de base formal para aqueles que laboram com o direito. 

Conclui-se, portanto, que o novo Código de Processo Civil não se tratou de um código revolucionário com relação à matéria da repercussão geral, conforme desejado pelo legislador em um primeiro momento. Não obstante, continua a ser importante, pois tratou de disciplinar, de forma mais pormenorizada, o instituto da repercussão geral, delimitando regras específicas com relação ao referido instituto. 

1. O presente artigo é baseado em artigo de autoria da autora Marina de Mello Cerqueira Zarur na Revista síntese: Direito Civil e Processual civil, São Paulo, v. 19, n. 110, p. 33-57, nov./dez. 2017.Revista Síntese de Direito Civil e Processual Civil, Ano XIX, nº 110 – Nov. Dez., 2017.Artigo ↩︎
2. KELSEN, Hans. Teoria pura do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 1987. p. 257. ↩︎
3. Supremo Tribunal Federal. Histórico. Disponível em:  https://portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=sobreStfConhecaStfHistorico. Acesso em: 13.7.2023. ↩︎
4. “Art. 32. Compete privativamente ao Senado julgar o Presidente da República e os demais funccionários federaes designados pela Constituição, nos termos e pela fórma que ella prescreve. § 1º O Senado, quando deliberar como tribunal de justiça, será presidido pelo presidente do Supremo Tribunal Federal.” ↩︎
5. “Decreto nº 510, de 22 de junho de 1890”. Disponível em:  https://legis.senado.leg.br/norma/388004/publicacao/15722625. Acesso em: 13.7.2023. ↩︎
6. SOARES, Paulo Firmeza. A repercussão geral no recurso extraordinário: contexto histórico de sua abrangência e finalidade. Conteúdo Jurídico. Brasília/DF: 24 dec. 2012. Disponível em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/artigos/33193/a-repercussao-geral-no-recurso-extraordinario-contexto-historico-de-sua-abrangencia-e-finalidade. Acesso em: 13.7.2023. ↩︎
7. MELLO, Vitor Tadeu Carramão. A repercussão geral e a arguição de relevância: uma análise histórica. Revista da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Disponível em: https://www.gov.br/pgfn/pt-br/central-de-conteudo/publicacoes/revista-pgfn/ano-i-numero-ii-2011/013.pdf. Acesso em: 13.7.2023 ↩︎
8. “Consoante afirma Arruda Alvim, este sistema de “filtragem de recursos” encontra institutos análogos na Alemanha (Die Zullasung der Revision), nos Estados Unidos (writ of certiorari, previsto na Rules of the Supreme Court of the United States), na Argentina (gravidad institucional), no Japão (instituto análogo ao writ of certiorari norte-americano) e até mesmo no Brasil, quando da edição no sistema constitucional passado da “relevância da questão federal no recurso extraordinário”. Pode-se acrescentar, ainda, um instituto do direito processual trabalhista, denominado transcendência, requisito político de exame prévio de recurso de revista, previsto no art. 896-A da CLT”. (BELMONTE, Luciana Lombas. A repercussão geral versus a arguição de relevância. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2009-jul-20/diferencas-entre-repercussao-geral-arguicao-relevancia>. Acesso em: 20 ago.2016) ↩︎
9. “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: […] § 3º No recurso extraordinário, o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros. (NR)”. ↩︎
10. SOARES, Paulo Firmeza. A repercussão geral no recurso extraordinário: contexto histórico de sua abrangência e finalidade. Conteúdo Jurídico. Brasília/DF: 24 dec. 2012. Disponível em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/artigos/33193/a-repercussao-geral-no-recurso-extraordinario-contexto-historico-de-sua-abrangencia-e-finalidade. Acesso em: 13.7.2023. ↩︎
11. MELLO, Vitor Tadeu Carramão. A repercussão geral e a arguição de relevância: uma análise histórica. Revista da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Disponível em: <http://www.pgfn.fazenda.gov.br/revista-pgfn/ano-i-numero-ii-2011/013.pdf>. Acesso em: 20 ago. 2016. ↩︎
12. “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo- -lhe: […] § 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.” ↩︎
13. Supremo Tribunal Federal. Disponível em:  https://portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=entendarg. Acesso em: 13.7.2023. ↩︎
14. MEDINA, José Miguel Garcia. Prequestionamento e repercussão geral: e outras questões relativas aos recursos especial e extraordinário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. ↩︎
15. Supremo Tribunal Federal. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=entendarg. Acesso em: 13.7.2023. ↩︎
16. FUCK, Luciano Felício; FERRAZ, Taís Schilling. NCPC e o fim da repercussão geral. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/ncpc-e-o-fim-da-repercussao-geral-24082015.. Acesso em: 13.7.2023. ↩︎
17. GONÇALVES, Mauro Pedroso; CARNEIRO, Lucas Nascimento. A primeira reforma do novo Código de Processo Civil. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/primeira-reforma-novo-codigo-de-processo-civil-31032016. Acesso em: 13.7.2023. ↩︎