Autor do Texto: João Paulo Sousa Mendes
O que dispõem a Medida Provisória nº 2.215-10, de 2001, a Lei nº 10.820, de 2003, e a Lei nº 14.509, de 2022 sobre o limite de desconto consignado em folha de pagamento?
A Medida Provisória nº 2.215-10, de 2001, “dispõe sobre a reestruturação da remuneração dos militares das Forças Armadas”.
A Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, alterou o regime das medidas provisórias no ordenamento jurídico, ao prever em seu art. 2º que “as medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional”.
Em outras palavras, a referida emenda constitucional prorrogou indefinidamente a vigência das medidas provisórias em vigor à época de sua publicação, que continuam a produzir efeitos com força e estabilidade de lei, nos termos do art. 62, caput, da Constituição.
Dentre tais medidas provisórias encontra-se a MP nº 2.215-10, de 31 de agosto de 2001.
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.093/DF, declarou a constitucionalidade da MP nº 2.215-10, de 2001, tendo decidido, inclusive, que “a permanência no ordenamento jurídico de medidas provisórias anteriores à Emenda Constitucional 32/2001 não viola o princípio da separação de poderes”.
A ementa proferida no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.093/DF sintetiza o posicionamento adotado pelo Supremo Tribunal Federal nos seguintes termos:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDAS PROVISÓRIAS 2.131/2000 E 2.215-10/2201. EMENDA CONSTITUCIONAL 32/2001. REMUNERAÇÃO DOS MILITARES. REGULAMENTAÇÃO MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR. DESNECESSIDADE. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
1. Constitui entendimento consolidado da Corte que a análise de mérito dos requisitos de relevância e urgência das medidas provisórias pelo poder judiciário tem caráter excepcional, justificando-se apenas nos casos em que a ausência de tais requisitos for evidente.
2. No presente caso, verificou-se que as medidas provisórias impugnadas foram editadas para atender as exigências da Emenda Constitucional 18/1998, preenchendo satisfatoriamente os requisitos exigidos pela Constituição da República.
3. Remuneração dos militares não é matéria reservada a lei complementar, e portanto deve ser regulamentada por meio de lei ordinária, nos termos do art. 142, § 3º, inciso X, da CRFB.
4. A permanência no ordenamento jurídico de medidas provisórias anteriores à Emenda Constitucional 32/2001 não viola o princípio da separação de poderes, pois tal decisão foi tomada pelo próprio poder constituinte derivado.
5. Ação direta conhecida e pedido julgado improcedente.
(ADI 7093, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 17-12-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 03-02-2023 PUBLIC 06-02-2023)
Logo, a Medida Provisória nº 2.215-10, de 2001, é ato normativo válido e constitucional e possui força e estabilidade de lei.
A Medida Provisória nº 2.215-10, de 2001, prevê, em seu art. 14, caput e § 3º, que os “descontos são os abatimentos que podem sofrer a remuneração ou os proventos do militar para cumprimento de obrigações assumidas ou impostas em virtude de disposição de lei ou de regulamento” e que “na aplicação dos descontos, o militar não pode receber quantia inferior a trinta por cento da sua remuneração ou proventos”.
A contrario sensu, o art. 14, § 3º, da MP nº 2.215-10, de 2001, dispõe que os descontos (obrigatórios e/ou autorizados) incidentes sobre a remuneração ou sobre os proventos do militar não podem ser superiores a 70%.
A Lei n.º 10.820, de 2003, com a redação dada pela Lei nº 14.431, de 2022, por sua vez, prevê que os empregados regidos pela CLT podem autorizar descontos em folha de pagamento, no que diz respeito a empréstimos e financiamentos, de até 40% de sua remuneração, sendo 35% para empréstimos, financiamentos e arrendamentos mercantis e 5% para amortização de despesas contraídas mediante cartão de crédito consignado ou para saque mediante cartão de crédito consignado, nos seguintes termos:
Art. 1º Os empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, poderão autorizar, de forma irrevogável e irretratável, o desconto em folha de pagamento ou na sua remuneração disponível dos valores referentes ao pagamento de empréstimos, financiamentos”.
§ 1º O desconto mencionado neste artigo também poderá incidir sobre verbas rescisórias devidas pelo empregador, se assim previsto no respectivo contrato de empréstimo, financiamento, cartão de crédito ou arrendamento mercantil, até o limite de 40% (quarenta por cento), sendo 35% (trinta e cinco por cento) destinados exclusivamente a empréstimos, financiamentos e arrendamentos mercantis e 5% (cinco por cento) destinados exclusivamente à amortização de despesas contraídas por meio de cartão de crédito consignado ou à utilização com a finalidade de saque por meio de cartão de crédito consignado. (Redação dada pela Lei nº 14.431, de 2022)
Já a Lei nº 14.509, de 2022, prevê que os servidores públicos federais regidos pela Lei nº 8.112, de 1990, poderão autorizar a consignação em folha de pagamento de até 45% de sua remuneração, sendo que 5% são reservados para amortizar despesas contraídas por meio de cartão de crédito ou para saque mediante cartão de crédito, e outros 5% são reservados para amortizar despesas contraídas por meio de cartão de crédito consignado ou para saque mediante cartão de crédito consignado, nos seguintes termos:
Art. 1º Esta Lei dispõe sobre o percentual máximo aplicado para a contratação de operações de crédito com desconto automático em folha de pagamento por servidores públicos federais.
Art. 2º Os servidores públicos federais regidos pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, poderão autorizar a consignação em folha de pagamento em favor de terceiros, a critério da Administração e com reposição de custos, na forma definida em regulamento.
Parágrafo único. O total de consignações facultativas de que trata o caput deste artigo não excederá a 45% (quarenta e cinco por cento) da remuneração mensal, observado que:
I – 5% (cinco por cento) serão reservados exclusivamente para a amortização de despesas contraídas por meio de cartão de crédito ou para a utilização com a finalidade de saque por meio de cartão de crédito; e
II – (VETADO).
II – 5% (cinco por cento) serão reservados exclusivamente para a amortização de despesas contraídas por meio de cartão consignado de benefício ou para a utilização com a finalidade de saque por meio de cartão consignado de benefício. (Promulgação partes vetadas)
A partir da simples leitura dos dispositivos de cada diploma normativo, conclui-se que os âmbitos de incidência de cada um deles são bem definidos entre si. É que (i) a Medida Provisória nº 2.215-10, de 2001 “dispõe sobre a reestruturação da remuneração dos militares das Forças Armadas”; (ii) a Lei n.º 10.820, de 2003, tal como se extrai de seu art. 1º, dispõe sobre o desconto em folha de pagamento de “empregados regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT”; e (iii) a Lei nº 14.509, de 2022, tal como se extrai de seu art. 1º, dispõe sobre “a contratação de operações de crédito com desconto automático em folha de pagamento por servidores públicos federais”.
Ou seja, os dispositivos sobre a limitação de descontos em folhas de pagamento previstos em cada um desses atos normativos foram editados para incidir sobre uma categoria diferente de profissionais. Lembra-se, nesse sentido, que a Emenda Constitucional nº 18, de 1998, promoveu a distinção da categoria dos militares da categoria dos servidores públicos.
Contudo, a Lei nº 14.509, de 2022, contém dispositivo (art. 3º, inciso I) que prevê que o mesmo percentual máximo de desconto em folha de pagamento aplicável a servidores públicos federais poderá ser estendido a militares das Forças Armadas, desde que não haja “leis ou regulamentos específicos” tratando dessa categoria de profissionais. Esse dispositivo foi redigido da seguinte maneira:
Art. 3º Quando leis ou regulamentos específicos não definirem percentuais maiores, o limite de que trata o parágrafo único do art. 2º desta Lei será aplicado como percentual máximo, que poderá ser descontado automaticamente de remuneração, de soldo ou de benefício previdenciário, para fins de pagamento de operações de crédito realizadas por:
I – militares das Forças Armadas;
[…]
Por esse motivo, passou-se a questionar perante o Poder Judiciário se a MP nº 2.215-10, de 2001, deve ser articulada com a Lei nº 14.509, de 2022. Com fundamento nos princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e da dignidade da pessoa humana, por exemplo, também já se questionava se a MP nº 2.215-10, de 2001, deveria ser articulada com a Lei nº 10.820, de 2003, para limitar os descontos consignados em folha de pagamento dos militares das Forças Armadas ao percentual aplicável aos empregados regidos pela CLT.
O Tema nº 1.286 do Superior Tribunal de Justiça: solução parcial da questão.
A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, em 7 de outubro de 2024, afetou o REsp nº 2.145.185/RJ e o REsp nº 2.145.550/RJ como representativos da controvérsia concernente ao Tema nº 1.286, que consistiu em “definir se aos empréstimos consignados em folha de pagamento firmados por militares das forças armadas aplica-se o art. 14, § 3º, da Medida Provisória n. 2.215-10/2001, ou deve ser feita articulação com outros diplomas normativos, como a Lei n. 10.820/2003 e a Lei n. 14.509/2022”.
No julgamento do Tema nº 1.286, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça fixou tese pelo rito dos recursos especiais repetitivos no seguinte sentido:
Para os descontos autorizados antes de 4/8/2022, data da vigência da Medida Provisória n. 1.132/2022, convertida na Lei n. 14.509/2022, não se aplica limite específico para as consignações autorizadas em favor de terceiros, devendo ser observada apenas a regra de que o militar das Forças Armadas não pode receber quantia inferior a trinta por cento da sua remuneração ou proventos, após os descontos, na forma do art. 14, § 3º, da Medida Provisória n. 2.215-10/2001.
Ao assim decidir, a Primeira Seção ratificou a jurisprudência formada no Superior Tribunal de Justiça ao longo de cerca de 10 anos [1], no sentido de que a Medida Provisória nº 2.215-10/2001 é norma especial e, portanto, se aplica aos militares das Forças Armadas, de modo que os descontos (obrigatórios e/ou autorizados) incidentes sobre a remuneração ou sobre os proventos do militar não podem ser superiores a 70%, não se aplicando a essa categoria de profissionais as leis que versam sobre empregados regidos pela CLT e que versam sobre servidores públicos civis.
Contudo, o acórdão que fixou a tese repetitiva fez um recorte temporal na tese fixada, no sentido de que o entendimento firmado se aplica para “os descontos autorizados antes de 4/8/2022, data da vigência da Medida Provisória n. 1.132/2022, convertida na Lei n. 14.509/2022”.
Mas o acórdão que julgou os embargos de declaração opostos contra o acórdão que fixou a tese repetitiva esclareceu que embora “a orientação jurisprudencial que afasta o limite para descontos autorizados [tenha sido] firmada para os contratos anteriores a 4/8/2022”, “a consideração exauriente dos efeitos da nova legislação [Lei nº 14.509/2022] aos contratos firmados a partir dessa data não é objeto da decisão embargada”.
Ou seja, o acórdão que julgou os embargos de declaração esclareceu que a tese repetitiva não concluiu se a Lei nº 14.509, de 2022 se aplica aos empréstimos consignados contraídos por militares das Forças Armadas.
Afinal, a Lei n.º 14.509, de 2022, se aplica ou não aos empréstimos consignados contraídos por militares das Forças Armadas após a sua vigência?
A Lei nº 14.509, de 2022, nos termos de seu próprio art. 3º, somente se aplicaria aos militares das Forças Armadas se “leis ou regulamentos específicos não definirem percentuais maiores”.
Tendo em vista que existe norma específica tratando dos militares das Forças Armadas (o art. 14, § 3º, da MP nº 2.215-10, de 2001), é essa norma específica que deve ser aplicada a essa categoria de profissionais, inclusive nos termos do princípio da especialidade (lei especial derroga lei geral).
Sendo assim, nos termos do art. 14, § 3º, da MP nº 2.215-10, de 2001, o limite de descontos em folha de pagamento do militar das Forças Armadas corresponde ao máximo de 70% de sua remuneração. Porém, no cômputo desse percentual devem ser incluídos os descontos obrigatórios, que possuem preferência – art. 15 da Medida Provisória nº 2.215-10, de 2001 -, e os descontos autorizados – art. 16 da Medida Provisória nº 2.215-10, de 2001.
Veja-se nesse sentido que os §§ 1º e 2º do art. 14 da Medida Provisória nº 2.215-10, de 2001, preveem que os referidos descontos “podem ser obrigatórios ou autorizados” e que “os descontos obrigatórios têm prioridade sobre os autorizados”.
Os descontos obrigatórios são aqueles impostos “em virtude de disposição de lei ou de regulamento” (art. 14, caput, da Medida Provisória nº 2.215-10, de 2001) e os descontos autorizados “são os efetuados em favor de entidades consignatárias ou de terceiros, conforme regulamentação de cada Força” (art. 16 da Medida Provisória nº 2.215-10, de 2001).
O art. 13 da Lei nº 13.954, de 2019, prevê quais são os descontos obrigatórios do militar:
Art. 13. São descontos obrigatórios do militar:
I – contribuição para a pensão militar;
II – contribuição para a assistência médico-hospitalar e social do militar;
III – indenização pela prestação de assistência médico-hospitalar, por intermédio de organização militar;
IV – impostos incidentes sobre a remuneração ou os proventos, conforme previsto em lei;
V – ressarcimento e indenização ao erário, conforme disposto em ato do Ministro de Estado da Defesa;
VI – pensão alimentícia ou judicial;
VII – taxa de uso por ocupação de próprio nacional residencial, conforme estabelecido em regulamento; e
VIII – multa por ocupação irregular de próprio nacional residencial, conforme estabelecido em regulamento.
Em relação aos militares, o percentual de 70% da remuneração que pode ser descontado em folha de pagamento deve incluir, como descontos obrigatórios (i) a contribuição para a pensão militar (cuja alíquota atual é de ao menos 10,5%, nos termos do art. 3º-A, § 2º, da Lei n. 3.765, de 1960); (ii) contribuição para a assistência médico-hospitalar e social do militar (cuja alíquota é de até 3,5% ao mês, segundo o art. 25 da MP nº 2.215-10, de 2001); (iii) impostos (ex: imposto de renda, cuja alíquota pode equivaler a até 27,5%); (iv) as demais parcelas previstas no art. 13 da Lei nº 13.954, de 2019, que incidem caso a caso e cujos valores e alíquotas são variáveis.
Portanto, o percentual da remuneração disponível para empréstimos consignados (desconto autorizado) deve ser aferido, em cada caso, após o abatimento dos descontos considerados obrigatórios, de modo que o militar das Forças Armadas não perceba quantia inferior a trinta por cento da sua remuneração.
Os percentuais previstos na Lei nº 10.820, de 2003 (para empregados regidos pela CLT), e na Lei nº 14.509, de 2022 (para servidores públicos federais), por outro lado, dizem respeito tão somente a descontos autorizados em favor de terceiros (incluindo empréstimo consignado e cartão de crédito consignado).
Segundo o art. 1º, § 1º, da Lei nº 10.820, de 2003, a margem consignável para trabalhadores regidos pela CLT é de 40% da remuneração, sendo 5% voltados exclusivamente para despesas referentes a cartão de crédito consignado. Segundo o art. 2º, parágrafo único, da Lei n.º 14.509, de 2022, “o total de consignações facultativas” na folha de pagamento de servidores públicos federais é de 45%, sendo 5% exclusivos para o cartão de crédito consignado.
Ou seja, diferentemente do regime aplicável aos militares das Forças Armadas, esses percentuais não incluem descontos de caráter obrigatório, como impostos, contribuição para previdência social, eventual pensão alimentícia, dentre outros. É certo que se consideradas também essas parcelas, os descontos que podem incidir sobre a folha de pagamento dos empregados regidos pela CLT e dos servidores públicos federais não se mostram incompatíveis com os descontos que podem incidir sobre a folha de pagamento dos militares.
A título de exemplo, a Orientação Jurisprudencial nº 18 da Subseção de Dissídios Coletivos do TST enuncia que “os descontos efetuados com base em cláusula de acordo firmado entre as partes não podem ser superiores a 70% do salário base percebido pelo empregado, pois deve-se assegurar um mínimo de salário em espécie ao trabalhador”.
O art. 7º do Decreto Federal nº 8.690, de 2016, que trata da “gestão das consignações em folha de pagamento no âmbito do sistema de gestão de pessoas do Poder Executivo federal”, prevê, para categoria de servidores públicos civis, que “é vedada a incidência de consignações quando a soma dos descontos e das consignações alcançar ou exceder o limite de setenta por cento da base de incidência do consignado”
Como se vê, o percentual de 70% previsto no art. 14, § 3º, da MP nº 2.215-10, de 2001, resguardando-se ao militar das Forças Armadas receber ao menos 30% de sua remuneração, não se mostra dissonante dos regramentos que regem outras categorias de profissionais.
O art. 14, § 3º, da Medida Provisória nº 2.215-10, de 2001, nesse sentido, constitui norma de caráter protetivo, com o fim de assegurar que o militar receba ao menos um percentual de sua remuneração, percentual esse valorado e estipulado expressamente pelo legislador.
E não constitui competência do Poder Judiciário alterar, via decisão judicial, o percentual passível de desconto em folha de pagamento de militares das Forças Armadas, sob pena de incorrer em interpretação contrária à lei ou de negar vigência a dispositivo de lei, de forma a violar, por consequência, o princípio constitucional da legalidade e a invadir a esfera de competência do Poder Legislativo. Aliás, a negativa de vigência a normativo legal, sem que haja a declaração formal de sua inconstitucionalidade, acabaria por atrair a censura da Súmula Vinculante nº 10, do STF.
Conclui-se que, em relação aos descontos em folha de pagamento dos militares das Forças Armadas, deve ser observada a regra específica prevista no art. 14, § 3º, da Medida Provisória nº 2.215-10, de 2001, tanto aos contratos firmados antes quanto aos contratos firmados após a vigência da Lei nº 14.509, de 2022.
[1] Veja-se, a título de exemplo, os seguintes julgados: REsp n. 1.707.517/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 5/9/2023, DJe de 8/9/2023; AgInt no REsp n. 1.959.715/RJ, relator Ministro Manoel Erhardt (Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, julgado em 13/12/2021, DJe de 15/12/2021; AgInt no AREsp n. 1.386.648/RJ, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 18/3/2019, DJe de 25/3/2019; AgInt no REsp n. 1.596.353/RJ, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 25/10/2018, DJe de 6/11/2018; REsp n. 1.591.097/RJ, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 17/5/2018, DJe de 28/5/2018; REsp n. 1.682.985/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 3/10/2017, DJe de 16/10/2017; REsp n. 1.458.770/RJ, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 16/4/2015, DJe de 23/4/2015.
