A responsabilização e o ressarcimento por atos lesivos ao erário são temas centrais para o direito sancionador contemporâneo. Como aponta a doutrina[1], três foram as principais formas de desenvolvimento de controle externo que ganharam espaço no Brasil, quais sejam: (i) ações de improbidade; (ii) tribunal de contas; e (iii) Justiça Eleitoral.
O presente artigo foca, exclusivamente, nas primeiras formas de controle externo acima mencionadas que foram objetos de amplo debate recentemente, por meio da alteração da Legislação e da aferição dos critérios de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.
Nos últimos anos, os mecanismos de responsabilização e reparação ao Estado em casos de improbidade administrativa têm sido objeto de revisão e aperfeiçoamento pelos Poderes Judiciário e Legislativo. Embora muito importante, esse processo de aperfeiçoamento não é isento de tensões institucionais que impactam na segurança jurídica e na relação entre Administração Pública e administrados.
A revisão dos mecanismos de responsabilização e de ressarcimento por improbidade percorre uma linha tênue entre a efetiva proteção ao erário e os potenciais excessos punitivos. Tal discussão, inclusive, foi objeto de debate central para a alteração da Lei de Improbidade Administrativa. Alguns autores, inclusive em um tom crítico, apontam que as disfunções que desvirtuaram o instituto das ações de improbidade decorreriam do viés ideológico que norteia a sua aplicação e a equivocada aplicação das teorias no Brasil, o que levou a questionamentos da forma de aplicação e, consequentemente, ensejaram a reforma legal.
Embora o legislador e os julgadores tenham sopesado a busca por uma Administração Pública eficiente e ética, é importante que seja analisado o alcance dessas medidas, sobretudo levando em consideração os princípios materiais do direito sancionador. Ocorre, contudo, que a sua aplicação deve, pari passu à busca da eficiência e da ética, ser aplicada levando em consideração o respeito aos direitos constitucionais assegurados aos administrados.
Recentemente, Temas de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal e a reforma da Lei de Improbidade Administrativa introduziram mecanismos que podem coibir abusos punitivistas por parte da Administração Pública, tais como (i) a exigência do elemento do dolo específico para a caracterização do ato de improbidade administrativa, (ii) a prescrição intercorrente em ações de improbidade administrativa e (iii) a possibilidade de prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário em determinadas hipóteses.
As evoluções normativas e jurisprudenciais do direito administrativo sancionador refletem uma tentativa de harmonizar a necessidade de rigor na proteção ao erário com os princípios como o da legalidade, tipicidade, irretroatividade de norma mais gravosa, retroatividade da norma mais benéfica, responsabilidade, pessoalidade, proporcionalidade, razoabilidade, prescritibilidade e non bis in idem, nos termos da Constituição, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e da Lei de Improbidade Administrativa.
Para investigar esse aparente choque entre os princípios, o presente estudo analisa os Temas de Repercussão Geral nºs. 666, 897 e 899 do Supremo Tribunal Federal à luz da recente reforma da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230, de 2021), bem como, a partir da ideia de que a busca por uma administração pública eficiente, ética e isonômica não pode desconsiderar os direitos dos administrados. Os mecanismos de responsabilização próprios do direito administrativo sancionador devem conciliar e equilibrar esses dois aspectos.
Tema nº 666 do STF: limitações à imprescritibilidade das ações de indenização por danos ao erário
À época da sua edição, a Lei nº 8.429, de 1992, que disciplina os atos de improbidade administrativa, não trouxe previsão expressa acerca do prazo prescricional específico para as ações de ressarcimento ao erário. A ausência do texto legal, alinhada à disposição do art. 37, § 5º, da Constituição, no sentido de que “a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”, por um tempo, levaram à interpretação de que as ações de ressarcimento ao erário seriam imprescritíveis.
No entanto, no direito sancionador, a prescrição é – ou ao menos, deveria ser – uma garantia fundamental, tendo em vista que a imprescritibilidade do ressarcimento ao erário poderia trazer enorme insegurança jurídica ao ordenamento jurídico e prejuízo ao direito de defesa dos administrados que estariam ad eternum submetidos à atuação do Estado para fins de reparação de eventual prejuízo causado. Isso sem desconsiderar que a própria Constituição Federal, de 1988, trouxe, em seu art. 5º, incisos XLII e XLIV os crimes que entende como imprescritíveis, sem qualquer menção às condutas que possam ocasionar danos ao erário.
Ou seja, além do potencial insegurança jurídica e da grave ameaça ao direito de defesa do administrado, o entendimento pela imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, em razão de atos de improbidade administrativa, não estaria compatível com o texto constitucional.
Esse foi o entendimento de Marino Pazzaglini Filho[2], ao aduzir que a norma constitucional não afirma que a ação ordinária de ressarcimento é imprescritível e, também, porque a imprescritibilidade, por ser exceção ao princípio da segurança jurídica deve estar expressamente consignada na Constituição (art. 5º, incisos XLII e XLIV).
Por outro lado, a corrente que defende a imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário, discorre que as ações de ressarcimento estariam indenes aos prazos prescricionais, em razão da redação final do art. 37, §5º, da Constituição. É o exemplo do que leciona Pedro Roberto Decomain[3] e Maria Sylvia Zanella de Pietro[4]
Em razão do amplo debate acerca da matéria, o Tema nº 666 no Supremo Tribunal Federal analisou a limitação quanto à imprescritibilidade das ações de ressarcimento por danos causados ao erário. A repercussão geral teve como leading case o Recurso Extraordinário nº 669069/MG, no qual se discutiu se a imprescritibilidade das ações de ressarcimento deveria ser aplicada apenas aos casos de atos de improbidade administrativa ou se abrangeria todos os tipos de danos ao erário, independentemente da natureza do ato que causou o prejuízo.
Na prática, o RE nº 669069/MG buscava discutir o alcance do art. 37, §5º, da Constituição, o qual dispõe que “a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”, tendo em vista que, como já mencionado, a ressalva presente no final do referido dispositivo indicaria a possibilidade de imprescritibilidade das ações de ressarcimento de danos ao erário, independentemente da natureza do fato gerador.
Em seu voto, o relator Ministro Teori Zavascki estabeleceu a ideia de que:
A pretensão de ressarcimento, bem se vê, está fundamentada em suposto ilícito civil que, embora tenha causado prejuízo material ao patrimônio público, não revela conduta revestida de grau de reprovabilidade mais pronunciado, nem se mostra especialmente atentatória aos princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública. Por essa razão, não cabe submeter a demanda à regra excepcional de imprescritibilidade, pelas razões antes asseveradas. Deve ser aplicado, aqui, o prazo prescricional comum para as ações de indenização por responsabilidade civil em que a Fazenda figure como autora.
O Ministro Relator entendeu que a imprescritibilidade é regra excepcional e está condicionada, necessariamente, ao reconhecimento da conduta ímproba. Para outras formas de dano ao patrimônio público, decorrentes de ilícitos civis, a pretensão de reparação seria prescritível.
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal entendeu que a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário tem abrangência restrita às situações decorrentes de atos de improbidade administrativa e fixou a tese de que “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil.”
A tese fixada pelo STF no Tema nº 666 foi alvo de divergências doutrinárias.
De um lado, a imprescritibilidade irrestrita para a pretensão reparatória da Administração Pública assegura que aqueles condenados por improbidade possam ressarcir o dano causado, independentemente do tempo transcorrido, à luz do princípio da indisponibilidade do interesse público. Esse entendimento está alinhado com o posicionamento exposto pelo doutrinador Justen Filho Marçal que defende que “sob um prisma abstrato, todos os interesses públicos são indisponíveis. Isso significa que existem certos fins cuja realização é obrigatória para o Estado. Desse modo, não é facultado ao Estado ignorar, eliminar ou desmerecer qualquer um desses diversos fins”.[5]
Ademais, entender pela prescritibilidade do ressarcimento ao erário poderia desencadear a ideia de que o dano ao erário compensa já que, passado determinado período, não haveria necessidade de o agente causador do dano restituir aquilo que foi retirado do patrimônio público. Tal entendimento parece, em alguma medida, forçoso, visto que poderia ser estabelecido um prazo prescricional suficiente e para o acionamento jurisdicional.
Ora, se o direito não socorre aos que dormem, não parece que o Estado tenha o direito de hibernar sob uma demanda – por mais nobre que seja – e ampliar de forma irrestrita a possibilidade de ressarcimento de danos ao erário, ampliando os conflitos sociais e extinguindo a possibilidade a pacificação social das demandas judiciais por meio do instituto da prescrição.
Por outro lado, é necessário que se estabeleça um prazo prescricional para a pretensão reparatória de danos ao erário, decorrentes de atos ilícitos, com o objetivo de se garantir a estabilização das relações sociais e se evitar a perpetuação de litígios que têm o potencial de sobrecarregar o Poder Judiciário e criar um ambiente de incertezas. Guimarães defende que a imprescritibilidade da pretensão de reparação de danos não pode subsistir se prescrita a pretensão de condenação da improbidade administrativa, nos termos do art. 23 da Lei n. 8.429, de 1992 (alterado pela Lei. 14.230, de 2021)[6]. Esse entendimento também impacta diretamente nas estratégias de atuação de órgãos da Administração Pública, como o Tribunal de Contas da União e Ministério Público, em casos que serão exemplificados mais adiante.
Não obstante o entendimento fixado pelo STF quanto à limitação da imprescritibilidade das ações de reparação de danos causados ao erário, o legislador – preocupado com a segurança jurídica – foi além e introduziu, pela Lei nº 14.230, de 2021, a previsão legal para a ocorrência de prescrição intercorrente nas ações de improbidade administrativa, nos termos da nova redação do art. 23, §8º da Lei n. 8.429, de 1992, cujo prazo seria de 4 (quatro) anos.
Essa ideia se coaduna com o exposto pelo Ministro Relator do Tema que afirma que a imprescritibilidade depende do reconhecimento da conduta ímproba. É que seria até mesmo teratológica a ideia de que a pretensão de reparação do dano ao erário pudesse ultrapassar a pretensão punitiva da própria condenação pelo ato ilícito ou ímprobo.
De qualquer forma, a aplicação prática da tese fixada pelo STF no Tema nº 666 ainda enseja discussões relevantes no meio jurídico, especialmente quanto à proteção do patrimônio público e à eficiência da administração da justiça, tendo em vista que a tipificação de um ato como ilícito civil ou ato de improbidade administrativa depende de uma investigação profunda dos fatos e contextos envolvidos.
Tema 897 do STF: o dolo na caracterização do ato de improbidade
Da análise do Tema nº 666, observou-se que o entendimento do Supremo Tribunal Federal foi no sentido de que “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. Logo, para que a ação de reparação de danos ao erário seja imprescritível, é imprescindível a caracterização do fato gerador como um ato de improbidade administrativa praticado com dolo.
Sobre o conceito da improbidade, Fabio Medina Osório a “improbidade não se identifica com a mera imoralidade, mas requer, isto sim, uma imoralidade qualificada pelo direito administrativo”[7].
E a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos por ato de improbidade administrativa foi discutida no Tema nº 897, também do STF, em 2019 (antes da alteração legislativa da Lei de Improbidade Administrativa), tendo como leading case o Recurso Extraordinário n. 852475/SP.
Na análise do mencionado recurso, o STF declarou a imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário quando baseadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992).
Na ocasião, em 2019, a menção ao elemento subjetivo do dolo para a caracterização da improbidade administrativa prefigurava na jurisprudência as alterações legislativas que seriam introduzidas pela Lei n. 14.230, de 2021 que introduziu o dolo como requisito necessário à caracterização do ato ímprobo, nos termos do art. 1º, §1º, 2º e 3º, da Lei 8.429, de 1992.
O posicionamento externalizado pelo STF no julgamento do Tema nº 897 apenas reforça que, antes da alteração legislativa, a primazia do elemento subjetivo para caracterização do ato de improbidade administrativa já era enfatizada no Poder Judiciário. Também em 2019, o Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Mauro Campbell Marques, presidente da Comissão de Juristas nomeado pela Câmara dos Deputados para elaboração do anteprojeto de reforma da Lei de Improbidade Administrativa, expôs que:
A modalidade culposa do ato de improbidade administrativa lesivo ao erário, previsto no art. 10 na redação atual da LIA, foi suprimida na proposta de reforma. Tal opção partiu da premissa, conforme exposto na justificativa do projeto, de que não seria “dogmaticamente razoável compreender como ato de improbidade o equívoco, o erro ou a omissão decorrente de uma negligência, uma imprudência ou uma imperícia”, bem como explicitou que “evidentemente tais situações não deixam de poder se caracterizar como ilícitos administrativos que se submetem a sanções daquela natureza e, acaso haja danos ao erário, às consequências da lei civil quanto ao ressarcimento”. Em síntese, atos ilícitos culposos praticados por agentes públicos e políticos devem ser apurados e punidos, mas não na esfera da Lei n. 8.429/1992, a qual deve ser aplicada apenas aos atos ímprobos dolosos.[8]
A justificativa apresentada pelo Ministro Mauro Campbell Marques para justificar o afastamento de atos culposos do escopo da Lei de Improbidade Administrativa, deixou evidente o embasamento jurídico para a inclusão do elemento dolo na Lei nº 8.429, de 1992, por meio da Lei n. 14.230, de 2021. Inclusive, de acordo com o art. 11, §1º, a importância da caracterização do dolo para a improbidade possui contornos internacionais. Confira-se:
Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.
Pode-se concluir, nesse sentido, que o elemento subjetivo do dolo para a caracterização da conduta ímproba é fruto de longa conformação jurídico-legislativa, vindo a influir no julgamento do Tema nº 897 do STF.
Para alguns autores[9], o fim da improbidade culposa por danos ao erário foi objeto de críticas à Lei nº 14.230, de 2021, sob o argumento de que a valorização do dolo acarretaria leniência administrativa quanto à atuação irresponsável de agentes públicos, em prejuízo do erário. Por essa perspectiva, os agentes públicos gozariam de total liberdade para agir com negligência e imprudência na gestão da coisa pública, estando isentos de qualquer penalização.
Para outros doutrinadores, como por exemplo, Batista[10], a Lei nº 14.230, de 2021, não inviabilizou a responsabilização dos agentes públicos por condutas culposas. Pelo contrário, um agente que contribuir culposamente para a dilapidação do erário ainda pode ser sancionado em várias esferas, seja em âmbito cível, por meio de uma ação civil pública ou indenizatória por dano moral coletivo, seja em âmbito administrativo, com a instauração de um processo administrativo disciplinar contra o agente, seja em âmbito penal, mediante a denúncia por peculato culposo, entre outras possíveis ações.
Não se deve perder de vista, portanto, que a Lei de Improbidade Administrativa é apenas um dos mecanismos possíveis para a responsabilização do agente por atos lesivos à Administração Pública.
Na linha do julgamento do Supremo Tribunal Federal, bem como da alteração legislativa, conclui-se que o nexo causal entre o dolo e a declaração de improbidade se revela essencial para garantir a eficácia das ações de reparação por parte da Administração Pública. A presença do dolo qualifica a gravidade da conduta, justificando a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário, tendo em vista que, sem a caracterização do referido elemento, a conduta do agente não atinge o grau de reprovabilidade necessário à configuração da improbidade administrativa.
Essa exigência assegura que apenas os atos mais graves, praticados com intenção dolosa de lesar o erário sejam imprescritíveis, diferentemente de outros ilícitos que podem ser sancionados em outras esferas, como já mencionado acima. Esse nexo reforça, ainda, a necessidade de uma condenação formal por improbidade administrativa como base indispensável para as ações reparatórias, o que se revela como condição sine qua non para a validade da pretensão de ressarcimento.
Ou seja: o entendimento do STF evidencia que a imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário estaria condicionada à existência de uma sentença transitada em julgado, com reconhecimento expresso do dolo e do ato de improbidade administrativa. Sem o reconhecimento do ato ímprobo pelo Poder Judiciário, não há que se falar em ato de improbidade do agente e, consequentemente, não há que se falar em imprescritibilidade do dano decorrente da conduta do agente.
Tanto o é que o art. 17, §16 da Lei nº 8.429, de 1992, prevê que, existindo indícios da irregularidade na conduta do agente e não sendo possível o prosseguimento da ação de improbidade administrativa, deve o juiz convertê-la em ação civil pública para apuração da irregularidade, a qual estará submetida aos prazos prescricionais por se tratar de mero ato ilícito (e não ato ímprobo, conforme Tema nº 666, do STF).
Nesse ponto, retoma-se o debate do Tema nº 666 do STF: sem a condenação por improbidade, qual seria o fundamento da pretensão reparatória? Essa questão foi levantada pelo Ministro Marco Aurélio durante o julgamento do RE nº 852475/SP:
Qual é a premissa do ressarcimento? É ou não a prática do ato de improbidade? Se não se pode mais discutir a configuração desse ato, como caminhar para a ação de ressarcimento, considerada a imprescritibilidade dessa ação patrimonial?
Além disso, o argumento doutrinário explorado juntamente com o Tema nº 666, no sentido de que, prescrita a pretensão punitiva do art. 23 da Lei n. 8.429, de 1992, estaria prescrita a pretensão reparatória pelos mesmos atos, já encontrou respaldo na jurisprudência do STF.
Em fevereiro de 2024, esse foi o mote do julgamento do Ministro Alexandre de Moraes no ARE nº 1.475.101/SP, em que se afastou a aplicação da imprescritibilidade por entender que a condenação pela prática do ato de improbidade é um pressuposto indispensável ao reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário. No julgamento, reconhecida a prescrição da ação de improbidade, afastou-se a aplicação da tese do Tema nº 897.
Nas palavras do Ministro Relator, “diferentemente do que alega o MP, a condenação pela prática do ato de improbidade é sim pressuposto do reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário”.[11]
Por todo o exposto, o Tema nº 897 do STF consagrou o entendimento de que as ações de ressarcimento ao erário por atos de improbidade administrativa são imprescritíveis, desde que sejam fundamentadas em atos dolosos tipificados na Lei de Improbidade Administrativa, o que seria, posteriormente, introduzido como condição sine qua non na própria legislação específica.
Tema nº 899 do STF: o prazo prescricional das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União
Um tema amplamente debatido pelo Supremo Tribunal Federal diz respeito à prescrição no âmbito dos processos oriundos do Tribunal de Contas da União. Como já mencionado no presente estudo, ao tratar sobre a matéria, em um primeiro momento, o STF baseou-se na literalidade do art. 37, 5º da Constituição, no sentido de que as pretensões de ressarcimento ao erário seriam imprescritíveis.
Esse posicionamento, contudo, passou por evoluções e diferentes interpretações até o entendimento de que “é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”, cuja tese foi firmada no Tema nº 899, tendo como leading case o RE n. 636886/AL.
A tese firmada no Tema nº 899 se coaduna com o que já havia sido pacificado pelos temas nºs. 666 e 897, ambos do STF, e reforça que a imprescritibilidade é medida excepcional no ordenamento jurídico brasileiro e deve ser interpretada conjuntamente com os princípios da segurança jurídica, devido processo legal, contraditório e ampla defesa.
Em seu voto, o Ministro Relator Alexandre de Moraes, dispôs que a imprescritibilidade consignada no Tema 897 não se aplicaria às decisões proferidas pelo Tribunal de Contas por dois principais motivos:
(a) a Corte de Contas, em momento algum, analisa a existência ou não de ato doloso de improbidade administrativa;
(b) não há decisão judicial caracterizando a existência de ato ilícito doloso, inexistindo contraditório e ampla defesa plenos, pois não é possível ao imputado defender-se no sentido da ausência de elemento subjetivo.
Ao dispor que inexiste o contraditório e a ampla defesa no âmbito dos processos administrativos que tramitam no TCU, o STF conferiu primazia aos direitos fundamentais dos agentes e à própria segurança jurídica ao enfatizar a ausência de um devido processo legal judicial, tal como ocorre perante o Poder Judiciário. É que, nos termos do art. 71 da Constituição, a competência atribuída ao TCU possui natureza administrativa e não judiciária.
Em tais situações, as decisões proferidas pelo TCU estariam submetidas ao prazo prescricional (de 5 anos) previsto na Lei de Execução Fiscal (LEF), tanto para a pretensão condenatória, quanto para a pretensão executória.
O assunto ainda é controverso, sendo que o próprio Tribunal de Contas da União já havia se manifestado sobre o tema, antes e depois da fixação da tese de repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal. Tanto no Acórdão 1282/2019, quanto no Boletim de Jurisprudência n. 315/2020, o Tribunal de Contas havia mencionado que a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário com base em decisão proferida por tribunal de contas, alcançaria apenas a fase judicial de execução do título extrajudicial, não atingindo os processos de controle externo em trâmite no TCU.
Constata-se, portanto, que houve certa resistência por parte do TCU quanto à aplicação do critério de prescritibilidade fixado pelo STF, seja por meios indiretos de aferição do dolo, seja por criação de regras processuais que excepcionariam a aplicação do tema de repercussão geral.
Como já dito, para o STF, a excepcional imprescritibilidade de ações de reparação de danos ao erário em casos de improbidade administrativa, fixada no Tema nº 897, não se aplica ao Tribunal de Contas da União, tendo em vista que, no processo de tomada de contas, o TCU não investigaria culpa ou dolo por ato de improbidade administrativa. Em vez disso, estaria incumbido tão somente de avaliar as contas com base nos elementos fiscalizados e, se detectada irregularidade com potencial danos ao erário, imputaria o débito ao agente responsável para ressarcimento. Apesar de permitir a manifestação da outra parte, a atividade do TCU é eminentemente administrativa e não segue as garantias do devido processo legal.
Da análise de ambas as teses firmadas – temas nºs. 897 e 899 -, verifica-se uma coerência por parte do STF. Isso porque, no julgamento do tema nº 897, o dolo assumiu papel central para a pretensão condenatória por improbidade administrativa, que, consequentemente, caso confirmada, ensejaria a imprescritibilidade da pretensão reparatória. Esse mesmo raciocínio se aplica à tese fixada no Tema nº 899, uma vez que a Corte de Contas, em sua atividade administrativa, seria incapaz de aferir dolo e, caso o intentasse, estaria em violação dos princípios do devido processo legal, contraditório e inafastabilidade da jurisdição. Logo, eventuais decisões proferidas pelo TCU não teriam o condão de ensejar a excepcional imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário.
Conclusão
A evolução normativa e jurisprudencial do direito administrativo sancionador reflete uma tentativa constante de equilibrar a proteção do erário com os princípios da segurança jurídica, da ampla defesa e do devido processo legal. Os Temas 666, 897 e 899 do Supremo Tribunal Federal exemplificam o esforço do Poder Judiciário ao definir os limites da imprescritibilidade das ações de ressarcimento e a centralidade do dolo na caracterização de atos de improbidade administrativa, requisito necessário à configuração do ato ímprobo e, consequentemente, de eventual imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário.
O Tema nº 666, do STF, entendeu pela prescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário em casos de ilícito civil, quando não configurado o ato ímprobo. Em coerência com o entendimento consolidado no Tema 666, o STF, ao julgar o Tema 897, reforçou que a excepcional imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário aplica-se apenas aos casos de improbidade administrativa dolosa. Por fim, corroborando com as teses fixadas nos temas supracitados, o Tema n. 899, também do STF, confirmou a prescritibilidade das pretensões de ressarcimento baseadas em decisões de Tribunais de Contas. Ocorre, contudo, que para esse entendimento se mostrar válido, as pretensões de ressarcimento baseadas nas decisões da corte de contas devem garantir o devido processo legal e a ampla defesa em processos de responsabilização por improbidade.
A reforma da Lei de Improbidade Administrativa (incorporadas pela Lei nº 14.230, de 2021) trouxe, ao texto legal, as diretrizes decididas pelo Poder Judiciário, enfatizando o dolo como requisito necessário à caracterização da improbidade administrativa, bem como estabelecendo critérios para a incidência do prazo prescricional da pretensão condenatória e da prescrição intercorrente, em observância à segurança jurídica e à ampla defesa. Em que pese as críticas doutrinárias no que tange à possível leniência do legislador em relação às condutas culposas, não se deve perder de vista que existem mecanismos de responsabilização civil, administrativa e penal disponíveis à penalização do agente causador do dano.
Como visto, embora ainda haja controvérsias e divergências doutrinárias, as transformações no direito administrativo sancionador buscam, constantemente, um sistema mais justo e equilibrado, com o objetivo de conciliar a rigorosa proteção do erário com os direitos e garantias dos administrados. A centralidade do dolo na caracterização da improbidade e a limitação da imprescritibilidade das ações de ressarcimento são passos importantes nessa direção.
[1] SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito Administrativo do Medo. Risco de fuga da responsabilização dos agentes públicos. 2ª Edição, Editora: RT, P. 168.
[2] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; legislação e jurisprudência atualizadas. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 230)
[3] DECOMAIN, Pedro Roberto. Improbidade administrativa. São Paulo: Dialética, 2007, p. 393.
[4] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Ed. Atlas: São Paulo, 2008, p. 789-790.
[5] JUSTEN FILHO, Marçal. A indisponibilidade do interesse público e a disponibilidade dos direitos subjetivos da Administração Pública. BARROS FILHO, Wilson Acioli de (org.). Acordos administrativos no Brasil: teoria e prática. São Paulo: Almedina, p. 96
[6] GUIMARÃES, Bernardo Strobel; NAZÁRIO DE SOUZA, Caio Augusto; MADALENA, Luis Henrique Braga. Imprescritibilidade no ressarcimento de prejuízos por improbidade. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2023-set-03/publico-pragmatico-inconsistencias-imprescritibilidade-ressarcimento-improbidade/>. Acesso em: 26/05/2024
[7] OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa: má gestão pública: corrupção: ineficiência. 5. ed. rev. e atual. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, P. 78
[8] MARQUES, Mauro Luiz Campbell. Breves considerações sobre o anteprojeto de reforma da lei de improbidade administrativa: a proposta da comissão de juristas nomeada pela câmara dos deputados, in BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Doutrina: Edição Comemorativa 30 anos do STJ. Brasília: Superior Tribunal de Justiça, 2019, p. 695.
[9] ZIESEMER, Henrique da Rosa e PINHEIRO, Ígor Pereira. Nova Lei de Improbidade Comentada. Editora Mizuno, 2022.
[10] BATISTA, Letícia Mara Galvão. O elemento subjetivo no tipo de Improbidade Administrativa: uma
análise comparativa das alterações promovidas pela Lei Nº 14.230/2021. Revista Digital de Direito
Administrativo, v. 11, n. 1, p. 113.
[11] ARE 1.475.101/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 1.2.2024, p. 130.
