Intervenção e raet: descrição desses mecanismos de salvaguarda do sistema financeiro nacional

Quando uma instituição financeira começa a entrar em crise, o que pode levar ao risco de quebra, o impacto pode não se restringir apenas à instituição em questão; ele pode reverberar por todo o sistema financeiro, criando externalidades negativas desestabilizam a economia. Um exemplo marcante dessa dinâmica é a crise financeira no ano de 2008, precipitada pela falência do banco Lehman Brothers.

Em 14 de setembro de 2008, o banco Lehman Brothers, à época a quarta maior instituição financeira dos Estados Unidos da América, apresentou seu pedido de falência com base no Capítulo 11 do Código de Falência dos Estados Unidos, informando um prejuízo de US$ 3,9 bilhões. A quebra do Lehman Brothers não só sinalizou a fragilidade da instituição, mas também desencadeou uma onda de desconfiança em relação à solidez do sistema bancário como um todo.¹

Investidores e correntistas, temendo pela segurança de seus ativos, começaram a retirar seus valores de outros bancos. Esse movimento em massa, conhecido como “corrida bancária”, provocou uma crise de liquidez, em que os bancos enfrentaram dificuldades para cumprir suas obrigações financeiras, exacerbando a instabilidade do sistema. Essa desconfiança gerou um efeito dominó: a quebra de um banco levou à perda de confiança em outros, ampliando o risco sistêmico para o âmbito internacional. O pânico levou as bolsas de valores de todo o mundo a caírem vertiginosamente, considerada, à época, como a maior queda de bolsas desde os ataques terroristas às Torres Gêmeas.²

A crise de 2008 mostrou como a insolvência de uma única instituição pode ter repercussões devastadoras, evidenciando a necessidade de mecanismos robustos de regulação e supervisão para mitigar tais riscos. No caso do Lehman Brothers, por exemplo, coube aos bancos centrais e aos governos anunciarem medidas para resgatar as economias nacionais, como forma de buscar mitigar prejuízos aos sistemas financeiros nacionais e internacional.

Tendo essa preocupação em mente, as instituições bancárias no Brasil não estão sujeitas ao regime de recuperação judicial tradicional, que é aplicável a outras empresas e previsto na Lei nº 11.101/2005 (art. 2º, inciso II, da Lei nº 11.101/2005). Em vez disso, elas são reguladas por regimes especiais, conforme previstos na Lei nº 6.024/1974, que “dispõe sobre a intervenção e a liquidação extrajudicial de instituições financeiras no Brasil”³ e no Decreto-Lei n. 2.321/1987, que institui o regime de administração especial temporária (RAET).

O principal objetivo desses institutos é estabelecer um marco regulatório para a atuação do Banco Central do Brasil (Bacen) em situações de insolvência ou problemas graves de gestão em instituições financeiras, visando proteger o sistema financeiro e os interesses dos depositantes e credores. Há, portanto, atualmente, três regimes especiais para lidar com essas situações:

Intervenção Administrativa: Medida temporária em que o Banco Central do Brasil nomeia um interventor para administrar a instituição financeira, com o objetivo de corrigir irregularidades e preservar a solvência da instituição.

Regime de Administração Especial Temporária (RAET): Regime que permite ao Bacen nomear administradores temporários para gerenciar a instituição financeira, visando reestruturar suas operações e sanar problemas financeiros e administrativos.

Liquidação Extrajudicial: Processo destinado à liquidação das atividades da instituição financeira, em que um liquidante nomeado pelo Bacen assume a gestão da instituição para organizar seus ativos e pagar seus passivos, encerrando suas operações de forma ordenada.

Este artigo se propõe a trazer uma descrição resumida dos dois primeiros regimes especiais da intervenção administrativa e do RAET. Objetiva-se, portanto, esclarecer como é regulado atualmente o funcionamento desses mecanismos.

Intervenção Administrativa

A intervenção administrativa é uma medida preventiva adotada pelo Bacen para evitar a falência de uma instituição financeira. Essa medida é prevista pela Lei 6.024/1974 e aplicada quando há a possibilidade de recuperação da instituição com a devida assistência. Isso decorre da responsabilidade do Bacen de não apenas afastar instituições bancárias em dificuldades, mas também de atuar preventivamente.

Conforme explica Francisco J. de Siqueira, seria necessário equipar o Bacen “de um arsenal normativo suficiente para lhe permitir o manejo oportuno dos mecanismos postos à sua disposição, visando ao saneamento preventivo do sistema bancário, com a solução dos problemas de liquidez momentânea, que são inevitáveis neste segmento da atividade econômica”.⁴

Segundo o artigo 2º da Lei nº 6.024/1974, a intervenção ocorrerá: (i) quando a entidade sofrer prejuízo devido à má administração, colocando em risco seus credores; (ii) após a constatação de infrações repetidas à legislação bancária, sem regularização após determinações do Bacen durante suas atividades de fiscalização; e (iii) se ocorrer qualquer um dos eventos que caracterizar a configuração da falência de empresas, havendo a possibilidade de evitar a liquidação extrajudicial (atual art. 94 da Lei nº 11.101/2005).⁵

A intervenção pode ser solicitada por um dos administradores da instituição, caso o estatuto lhes confira essa competência, ou pode ser decretada de ofício pelo Bacen, conforme estabelecido no artigo 3º da Lei nº 6.024/1974. Além disso, a intervenção acarreta efeitos como suspensão das atividades da instituição financeira; suspensão da exigibilidade das obrigações vencidas; interrupção da contagem dos prazos das obrigações vincendas previamente contratadas; e inacessibilidade dos depósitos existentes à data de sua decretação, conforme previsto no artigo 6º da mesma lei.

Após o início da intervenção, o Bacen nomeia um interventor para temporariamente administrar a instituição em grave instabilidade financeira ou administrativa. O interventor realiza uma auditoria nos registros da instituição financeira e elabora um relatório detalhando sua situação financeira e administrativa atual. 

Com base nesse relatório, o Bacen pode: (i) determinar o fim da intervenção se a instituição demonstrar capacidade de recuperação; (ii) manter a intervenção, com possibilidade de prorrogação; (iii) decretar a liquidação extrajudicial se a instituição estiver insolvente de forma grave; e (iv) autorizar o interventor a requerer a falência em casos mais severos (art. 12 da Lei nº 6.024/1974).

Quando o Bacen decide pela continuidade da intervenção, que pode inicialmente durar 6 meses e ser prorrogada por igual período, os mandatos dos diretores e órgãos estatutários são suspensos. Nesse cenário, o interventor assume plenos poderes de gestão da instituição.⁶

Por fim, a intervenção somente cessará quando: (i) apresentadas as devidas garantias e a critério do Bacen, os interessados assumirem o prosseguimento das atividades econômicas da empresa; (ii) o Bacen entender que a situação da entidade se normalizou; ou (iii) for decretada a liquidação extrajudicial ou a falência da entidade (art. 7º da Lei 6.024/74).

Regime de Administração Especial Temporária (RAET):

Antes do ano de 1987, o Bacen utilizava apenas a intervenção administrativa como medida preventiva para evitar a falência de uma instituição financeira, com base na Lei nº 6.024/74. Contudo, em 25 de fevereiro de 1987, foi publicado o Decreto-Lei n. 2.321, que criou o Regime de Administração Especial Temporária (RAET), proporcionando ao Bacen um meio alternativo e mais flexível de atuação preventiva para evitar a quebra de instituições financeiras privadas e públicas não federais.

O principal objetivo do RAET é adotar medidas que visem a manutenção das atividades da instituição financeira que esteja sob o regime, como forma de, ao estabilizar a instituição financeira, proteger os depositantes e credores, preservar a confiança no sistema financeiro e proteger o interesse público, garantindo que a intervenção seja conduzida de forma transparente e eficiente, minimizando impactos negativos na economia.⁷

As hipóteses de decretação do RAET são as mesmas previstas na intervenção administrativa, quais sejam, no caso de (i) prática reiterada de operações contrárias às diretrizes de política econômica ou mesmo financeiras determinadas em lei federal; (ii) passivo a descoberto; (iii) descumprimento de normas referentes a contas de reservas bancárias mantidas pelo Bacen; (iv) gestão temerária ou fraudulenta da instituição financeira por seus administradores; e (v) ocorrer qualquer uma das situações descritas no art. 2º da Lei 6.024/1974, que, conforme já visto no presente artigo, “dispõe sobre a intervenção e a liquidação extrajudicial de instituições financeiras, e dá outras providências” (art. 1º do Decreto-Lei n. 2.321/1987).

Diferentemente da intervenção, que é conduzida por uma única pessoa física, interventora, o RAET é conduzido por um conselho diretor, ou por pessoa jurídica com especialização na área, nomeados pelo Bacen. Com a decretação do RAET, os administradores da instituição financeira e os membros do conselho fiscal da instituição são afastados e perdem os mandatos. O conselho diretor assume com plenos poderes de gestão.⁸

O conselho diretor analisa os documentos da empresa e faz um diagnóstico da situação atual da instituição financeira, que é resumido em um relatório. O Bacen então analisa este relatório e pode tomar as seguintes medidas:

1. Autorizar a transformação, incorporação, fusão, transferência ou cisão do controle acionário da instituição em crise para outra que apresente a melhor proposta. Esta alternativa é eficaz para afastar o risco sistêmico. No entanto, caso outras instituições financeiras não demonstrem interesse em adquirir o banco em crise, o Bacen poderá optar por uma solução estatal;

2. Solução estatal, que consiste na desapropriação da instituição financeira por necessidade e utilidade pública. Nesse caso, o Bacen indeniza os proprietários/controladores, e a União passa a ser a controladora da instituição financeira. A União assume a posse das ações desapropriadas mediante depósito de seu valor patrimonial, apurado pelo conselho diretor com base na data da decretação do RAET.

Um exemplo de aplicação prática do RAET foi o caso do Banco Nacional. Em 18 de novembro de 1995, o Bacen decretou o RAET do Banco Nacional, oportunidade na qual nomeou um conselho diretor com amplos poderes de gestão para evitar a interrupção das atividades da instituição financeira. 

Nesse processo, foi adotado um modelo de divisão entre um “banco bom” e um “banco ruim”, onde a parte saudável do Banco Nacional foi vendida ao Unibanco, enquanto a parte problemática permaneceu com o Banco Nacional. Para solucionar a parte “ruim”, o Bacen determinou o início do Regime de Liquidação Extrajudicial em 13 de novembro de 1996. No regime de liquidação extrajudicial do Banco Nacional, a empresa foi extinta e os ativos restantes foram devolvidos aos controladores, que também foram responsabilizados pelo passivo descoberto.⁹

Conclusão:

Ao contrário do que existe no meio privado em geral, no âmbito bancário, para se evitar eventuais corridas bancárias que possam prejudicar o sistema financeiro como um todo, é essencial criar mecanismos próprios, motivo pelo qual o Bacen criou três regimes especiais, sendo que esse artigo avaliou, de forma descritiva, duas delas, quais sejam:

1. a intervenção administrativa, medida preventiva adotada pelo Bacen para evitar a falência de instituições financeiras que ainda podem ser recuperadas. Conforme a Lei nº 6.024/1974, a intervenção pode ser solicitada pelos administradores da instituição ou decretada de ofício pelo Bacen. Durante a intervenção, um interventor é nomeado para administrar a instituição, e, após elaboração de relatório resumindo a situação atual da empresa, o Bacen pode decidir entre encerrar a intervenção, prorrogá-la, ou optar pela liquidação extrajudicial se a recuperação não for possível; e 

2. o RAET, criado pelo Decreto-Lei n. 2.321, como uma alternativa à intervenção administrativa para prevenir a falência de instituições financeiras, permite a nomeação de um conselho diretor, ou de uma pessoa jurídica especializada, para gerenciar a instituição em dificuldades, ao invés de um interventor único.

Buscou-se, portanto, por meio da descrição do funcionamento dos referidos mecanismos, oferecer ao operador do direito, especialmente àqueles com atuação no setor bancário, uma compreensão mais clara sobre a regulamentação desses institutos e sua contribuição para os regimes especiais criados pelo Bacen. 

1. “Lehman Brothers: história para uma geração que não viveu a crise de 2008”. Disponível em: https://investnews.com.br/economia/lehman-brothers-historia-para-uma-geracao-que-nao-viveu-a-crise-de-2008/. Acesso em 9.7.2024. ↩︎
2. “Lehman Brothers: história para uma geração que não viveu a crise de 2008”. Disponível em: https://investnews.com.br/economia/lehman-brothers-historia-para-uma-geracao-que-nao-viveu-a-crise-de-2008/. Acesso em 9.7.2024. ↩︎
3. “Lei nº 6.024/1974”. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6024.htm. Acesso em 9.7.2024. ↩︎
4. Siqueira, Francisco José de. Intervenção e Liquidação Extrajudicial no Sistema Financeiro Nacional – 25 anos da Lei 6.024/74. Capítulo: “O papel do Banco Central no processo de intervenção e liquidação extrajudicial”. Universidade de São Paulo. Vol. I. São Paulo, Textonovo, 1999. P. 89. ↩︎
5. Frade, Eduardo Silveira e Iribure Júnior, Hamilton da Cunha. “A Atuação do Banco Central do Brasil na Superação da Crise Bancária: Uma Análise dos Regimes Especiais de Intervenção”. DOI: 10.5433/24157-108104-1.2020v15n2 p. 71. Fls. 81. ↩︎
6. Frade, Eduardo Silveira e Iribure Júnior, Hamilton da Cunha. “A Atuação do Banco Central do Brasil na Superação da Crise Bancária: Uma Análise dos Regimes Especiais de Intervenção”. DOI: 10.5433/24157-108104-1.2020v15n2 p. 71. Fls. 83. ↩︎
7. Bacen. “Liquidação extrajudicial: Qual o principal objetivo do RAET?”. Disponível em: https://www.bcb.gov.br/meubc/faqs/p/qual-o-principal-objetivo-do-raet. Acesso em 15.7.2024. ↩︎
8. Bacen. “Liquidação extrajudicial: O que é o Regime de Administração Especial Temporária?”. Disponível em: https://www.bcb.gov.br/meubc/faqs/p/o-que-e-o-regime-de-administracao-especial-temporaria. Acesso em 15.7.2024. ↩︎
9. BARBOSA, Fernando de Holanda. “Banco Nacional: jogo de Ponzi, PROER e FCVS”. Disponível em: https://doi.org/10.1590/S0101-31572008000100005. FGV. Brazil. J. Polit. Econ. 28 (1) Mar. 2008. Acesso em 15.7.2024. ↩︎