Compatibilidade entre a Constituição Federal e a Convenção da Haia sobre os Aspectos Civis da Subtração Internacional de Crianças
Em recente decisão, o plenário do Supremo Tribunal Federal julgou as Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 4.245 e nº 7.686, que discutiam a compatibilidade da Convenção de Haia de 1980 com a Constituição Federal, no tocante aos Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianças.
A Convenção, ratificada pelo Brasil em 1999 e promulgada pelo Decreto nº 3.413/2000, tem como objetivo “assegurar o retorno imediato de crianças ilicitamente transferidas para qualquer Estado Contratante ou nele retidas indevidamente” (artigo 1, a).
São consideradas ilícitas a transferência ou retenção de uma criança quando violado o direito de guarda atribuído pela lei do Estado onde a criança tem sua residência habitual, e que estivesse sendo exercido de maneira efetiva anteriormente à essa transferência ou retenção da criança.
Nesse ponto, é importante destacar que, no Brasil, os tratados internacionais que versem sobre direitos humanos têm nível hierárquico constitucional diferente quando incorporados ao direito interno, uma vez que esses tratados têm status normativo supralegal, ou seja, são inferiores à Constituição Federal, mas superiores às demais leis1.
Assim, na primeira ADI, discutia-se a alegação de que os Tribunais brasileiros estariam interpretando 11 dispositivos da Convenção sem que o caso concreto fosse suficientemente analisado, de modo a permitir que as crianças retornassem aos seus respectivos países de origem, ignorando princípios constitucionais como contraditório e ampla defesa.
A segunda ADI discutia especificamente o art. 13 (1) (b) da Convenção, que desobriga que a criança seja retornada em casos de violência à mulher, ainda que a criança não seja a vítima primária direta, conforme recorte abaixo.
Artigo 13
Sem prejuízo das disposições contidas no Artigo anterior, a autoridade judicial ou administrativa do Estado requerido não é obrigada a ordenar o retorno da criança se a pessoa, instituição ou organismo que se oponha a seu retorno provar:
b) que existe um risco grave de a criança, no seu retorno, ficar sujeita a perigos de ordem física ou psíquica, ou, de qualquer outro modo, ficar numa situação intolerável.
A discussão residia, portanto, em definir a compatibilidade entre os dispositivos questionados na Convenção e a Constituição Federal, especialmente para definir se há risco grave no retorno da criança ao país quando se tratar de situação na qual há indícios de violência doméstica contra a mãe, ainda que não seja a criança a atingida.
Para melhor entender a intepretação conforme a Constituição Federal, relembra-se o voto do ministro Moreira Alves no RESP nº 1.417/1987:
A interpretação da norma sujeita a controle deve partir de uma hipótese de trabalho, a chamada presunção de constitucionalidade, da qual se extrai que, entre dois entendimentos possíveis do preceito impugnado, deve prevalecer o que seja conforme à Constituição.
A decisão do Tribunal foi no sentido de dar procedência parcial às ações, e conferir interpretação conforme à Constituição ao referido artigo, de modo a incluir as situações de violência doméstica à exceção de retorno imediato, desde que demonstrados indícios objetivos e concretos da situação de risco. O Ministro Dias Toffoli restou parcialmente vencido na ADI 7.686, pois julgava integralmente procedente a ação.
A decisão norteou-se pelo princípio do melhor interesse da criança, previsto no art. 227 da Constituição Federal, que indica ser dever da família, sociedade e do Estado assegurar com “absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão”.
Para além disso, foram citados também os arts. 1º, inciso III e 226, § 8º, ambos desse mesmo diploma legal, que buscam dar especial proteção do Estado para assegurar a assistência e dignidade à família, além de criar mecanismos que têm como objetivo coibir a violência nas relações familiares:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
III – a dignidade da pessoa humana;
Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado.
§ 8º O Estado assegurará a assistência à família na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violência no âmbito de suas relações.
No mais, estabeleceu-se uma série de medidas estruturais visando a garantir a celeridade e eficiência dos tramites processuais de restituição internacional de crianças.
O Conselho Nacional de Justiça terá o prazo de 60 dias para elaboração de proposta de resolução voltada a atribuir mais eficiência e maior celeridade na tramitação dos processos de restituição, de modo que, resguardando o contraditório e a ampla defesa, a decisão final sobre o retorno da criança não seja tomada em prazo superior a 1 ano.
Os Tribunais Regionais Federais deverão editar atos normativos para promover a concentração de competência referente a ações acerca da Convenção ou procedimentos de restituição, buscando celeridade processual e uniformidade, bem como criar núcleos de apoio especializado para incentivar a conciliação e adoção de “práticas e metodologias restaurativas”.
Deverá também o Poder Executivo adotar medidas estruturais e administrativas para fortalecimento da atuação da Autoridade Central Administrativa Federal (ACAF), com a definição de metas, cronograma e indicadores de desempenho, assim como, no prazo de 6 meses, elaborar “Protocolo de Atendimento a Mulheres e Crianças Vítimas de Violência Doméstica”.
Além disso, determinou-se que o Poder Executivo avalie a conveniência da adesão do Brasil à Convenção de Haia de 1996, que trata sobre Competência, Lei aplicável, Reconhecimento, Execução e Cooperação em matéria de Responsabilidade parental e de medidas de Proteção das Crianças.
No mais, decidiu-se que, caso não estejam reunidas as condições previstas para a determinação de retorno da criança, é de competência da Justiça brasileira, no foro do domicílio do genitor(a) subtrator(a), decidir as questões de fundo envolvidas no caso concreto, tais como a guarda da criança.
No julgamento foram ouvidos como amici curiae, entre outros, o Instituto Maria da Penha e Instituto Superação da Violência Doméstica, bem como a Defensoria Pública Federal, e a Procuradoria-Geral da República.
Durante seu voto, a Ministra Carmen Lúcia destacou o cuidado tido pela Constituição Federal, ainda em 1988, com o melhor interesse da criança e proteção às mulheres como sujeitos de direitos, de modo que a Convenção, ao tratar da subtração ilícita de menores, o faz de maneira compatível com a norma. Ressaltou ainda que o princípio da proteção integral da criança também diz respeito a proteção das relações familiares e do ambiente doméstico na qual essas relações acontecem.
O Ministro Dias Toffoli destacou a circunstância na qual está submetida a mulher que se encontra no exterior, com a dificuldade na linguagem e contato no espaço nacional. Para além disso, sugeriu que fossem ajustadas a Portaria 688/2024 do Ministério da Justiça (que dispõe sobre o trâmite dos pedidos de cooperação jurídica internacional em matéria de subtração internacional, fundados na Convenção) e a Resolução 449/2022 (sobre a tramitação das ações judiciais fundadas na Convenção).
Além disso, salientou, conforme dados da AGU, que “o número de pedidos de retorno imediato, cuja defesa principal é a alegação de violência doméstica sofrida no exterior, vem crescendo ano a ano”, e pontuou que o maior obstáculo na comprovação da alegação de violência doméstica ocorrida no exterior provém da dificuldade com a língua e o desconhecimento do sistema jurídico local, bem como a falta de rede de apoio familiar e institucional, o que, portanto, leva as mães a trazerem seus filhos ao Brasil, de maneira aparentemente ilícita.
Para o Ministro Gilmar Mendes, as exceções devem ser interpretadas de forma restritiva, destacando a necessidade de criação de medidas para dar celeridade aos processos. Também destacou a obrigatoriedade do uso do Protocolo de julgamento com perspectiva de gênero do CNJ. Mais informações acerca do protocolo podem ser lidas em: Conselho Nacional de Justiça (CNJ) torna obrigatória adoção do Protocolo para Julgamento com Perspectiva de Gênero | Sturzenegger e Cavalcante
Por fim, sob a relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, foi fixada, assim, a seguinte tese de julgamento:
1. A Convenção da Haia de 1980 sobre os aspectos civis da subtração internacional de crianças é compatível com a Constituição Federal, possuindo status supralegal no ordenamento jurídico brasileiro, por sua natureza de tratado internacional de proteção de direitos da criança.
2. A aplicação da Convenção no Brasil, à luz do princípio do melhor interesse da criança (art. 227, CF), exige a adoção de medidas estruturais e procedimentais para garantir a tramitação célere e eficaz das ações sobre restituição internacional de crianças.
3. A exceção de risco grave à criança, prevista no art. 13 (1) (b) da Convenção da Haia de 1980, deve ser interpretada de forma compatível com o princípio do melhor interesse da criança (art. 227, CF) e com perspectiva de gênero, de modo a admitir sua aplicação quando houver indícios objetivos e concretos de violência doméstica, ainda que a criança não seja vítima direta.
O julgamento iniciou-se no começo de 2024 e terminou em 27/08/2025.
- MAUÉS, Antonio Moreira, Supralegalidade dos Tratados Internacionais de Direitos Humanos e Interpretação Constitucional, SUR Revista Internacional de Direitos Humanos 18 (2013), acesso 29 maio. 2026, disponível em: https://sur.conectas.org/supralegalidade-dos-tratados-internacionais-de-direitos-humanos-e-interpretacao-constitucional/
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