Edital de Consulta Pública nº 104/2024, de 2 de setembro de 2024, que estabelece regras para aprimorar as estruturas de gerenciamento de riscos nos arranjos de pagamentos

Conforme visto em publicação anterior feita nesse mesmo veículo, o Banco Central do Brasil publicou, em 2 de setembro de 2024, o Edital de Consulta Pública nº 104/2024 que “divulga minuta de resolução BCB que altera o Anexo I à Resolução BCB nº 150, de 6 de outubro de 2021, para estabelecer regras que aprimoram as estruturas de gerenciamento centralizado de riscos nos arranjos de pagamento integrantes do Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB) e dá outras providências”.

A proposta, conforme anteriormente apontado, se insere na Agenda BC#, buscando dotar o regramento existente de medidas aptas a assegurar a solidez, a eficiência e o regular funcionamento dos arranjos e além de promover a competição, a inclusão financeira e a transparência na prestação de serviços de pagamentos.

Dentre os vários dispositivos objeto de modificação na proposta apresentada pelo Banco Central, destaca-se a previsão contida no novo inciso I ao art. 31 do referido Anexo I. Conforme se verifica da leitura do texto proposto, a estrutura de gerenciamento de riscos contínuo e integrado implementada pelo instituidor do arranjo deve ser “capaz de gerenciar, de forma centralizada, os riscos entre os participantes, de modo a assegurar os fluxos de pagamentos e de preservar os recursos destinados à liquidação das transações de pagamento necessários ao recebimento pelo usuário final recebedor ou o direito ao recebimento desses recursos para o cumprimento dessa mesma finalidade, para a totalidade das transações de pagamento autorizadas no âmbito do arranjo de pagamento, incluindo eventuais parcelas vincendas”.

Busca a Autarquia, com essa medida, garantir que existam mecanismos aptos, no arranjo, para que seja assegurado ao estabelecimento comercial (usuário final recebedor dos recursos) o recebimento de todas as transações por ele realizadas, que forem autorizadas no arranjo, mesmo em um sistema em que a regra é a defasagem entre o cumprimento da obrigação do beneficiário final pagador e o cumprimento da obrigação do estabelecimento comercial. 

Ainda como destacado no texto anteriormente publicado sobre esse tema, a fonte primária utilizada pelo regulador para embasar a adoção do princípio da certeza de liquidação das transações e para nortear as propostas apresentadas nos modelos de gerenciamento de riscos dos arranjos de pagamento foi o sistema de gerenciamento de riscos, garantias e salvaguardas adotado pela Lei nº 10.214, de 27 de março de 2001, também conhecida como Lei do Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB).

Busca o presente trabalho, nos parágrafos que seguem, evidenciar a pertinência do uso desse os modelos próprios do SPB para o gerenciamento de riscos dos sistemas de pagamentos no âmbito dos arranjos de pagamentos, dada a sua relevância e recorrência nas propostas de modificação do Anexo I a Resolução BCB nº 150, de 2021. 

Como é sabido, a reformulação do SPB no final dos anos 1990 e início dos anos 2000 teve por objetivo minimizar a possibilidade de ocorrência de riscos de crédito e de liquidez no âmbito do sistema financeiro, sobretudo os oriundos da defasagem entre os momentos de realização e de liquidação das transações. 

Buscou-se, principalmente, eliminar a vulnerabilidade original do sistema, identificada com a sua relação direta com o modelo operacional da conta ‘Reserva Bancária’ detida pelas instituições participantes junto ao Banco Central, que importava na certeza de liquidação financeira das transações (mesmo que a instituição devedora não dispusesse dos recursos necessários para tanto), certeza essa ancorada no fato de que o risco da parte inadimplente era diretamente suportado pelo Banco Central. 

Para conferir eficácia ao novo modelo, estabeleceu-se que os ambientes considerados sistemicamente importantes contariam com câmaras de compensação e liquidação (“clearing houses”) dotadas de mecanismos que lhes permitissem assegurar, de forma irrevogável e irretratável, a liquidação das operações nelas cursadas, mediante a assunção, por essas clearing houses, do papel de contraparte central e garantidora da liquidação das operações. 

Segundo o texto da Exposição de Motivos da Medida Provisória que deu origem ao regime da Lei nº 10.214, de 2001, pretendeu-se que as câmaras de compensação e de liquidação, mais do que polos de tramitação de operações financeiras, fossem “polos de contenção de riscos potencialmente sistêmicos, tudo com o escopo principal de possibilitar redução drástica da álea suportada pelo Banco Central do Brasil”. Disse-se mais: “quer-se que os riscos sejam devolvidos ao próprio mercado, que, em contrapartida, passa a beneficiar-se de regras que garantem a finalização das operações contratadas nos mercados financeiro e de capitais, mesmo nas hipóteses de insolvência civil, concordata, intervenção, falência e liquidação extrajudicial de um participante”.

Esse novo papel das clearing houses, e respectivas atribuições, encontram-se claramente estabelecidos no art. 4º e seus §§ 2º e 3º da Lei nº 10.214, de 2001¹. 

Os mecanismos e salvaguardas utilizados pelas clearing houses para garantia de liquidação, física e financeira, nos casos de inadimplemento de operações, ainda que possam variar de acordo com as características e a sofisticação do ambiente de atuação de cada clearing, normalmente são representados: 

1. pelos ativos objeto de negociação entre as partes;
2. por bens entregues pelas partes em garantia das obrigações pactuadas em suas transações;
3. por ativos dos fundos especiais destinados a cobrir perdas que excedam as garantias depositadas pelos membros de compensação; e
4. por patrimônio especial constituído pelas clearings para garantir o cumprimento das obrigações por elas assumidas como contraparte central garantidora.

Esses mecanismos e salvaguardas têm seus parâmetros estabelecidos pelas clearings a partir de sistemas de gerenciamento de riscos das operações cursadas em seus ambientes, e de limites operacionais para os participantes e monitoramento de sua utilização. 

Constitui, pois, prerrogativa das câmaras e dos prestadores de serviços de compensação e liquidação a definição das estruturas e dos regimes de funcionamento de suas salvaguardas, cabendo aos órgãos supervisores do sistema de pagamentos, nos limites de suas competências, avaliar a sua adequação.

Nesse sentido, veja-se a Circular nº 3.057, de 31 de agosto de 2001, do Banco Central, que aprovava o regulamento que disciplinava o funcionamento dos sistemas operados pelas câmaras e pelos prestadores de serviços de compensação e de liquidação que integram o sistema de pagamentos². 

Atualmente a matéria é regulada pela Resolução BCB nº 304, de 20 de março de 2023, editada no contexto das atualizações trazidas pelos Principles for Financial Market Infrastructures – PFMI, decorrentes de décadas de experiência e aprendizado de diferentes órgãos reguladores, conforme destacado na exposição de motivos da referida norma.

Segundo a exposição de motivos da Resolução BCB nº 304, de 2023:

“99. A respeito do tema “Dos Riscos de Crédito e de Liquidez”, a proposta compreende cinco subseções que transpõem os PFMI 4 (risco de crédito), 5 (garantias), 6 (margens) e 7 (risco de liquidez). Assim, a proposta tratou dos riscos de crédito e de liquidez, bem como da aceitação de garantias, que já eram previstos no RA da Circular nº 3.057, de 2001.

100. Primeiramente, determinou-se, para todos os sistemas de liquidação, a disponibilização de informações para que os participantes possam gerenciar seus riscos de crédito e de liquidez, e a existência de mecanismos destinados a evitar falhas de liquidação. A proposta explicita que as recomendações dos PFMI 4 a 7 aplicam-se a sistemas de liquidação sistemicamente importantes, podendo ser aplicáveis a sistemas de liquidação de transferência de fundos não sistemicamente importantes caso o BCB considere, em exame de caso, que a observância de alguns dispositivos possa fomentar a segurança e a eficiência da câmara ou do prestador de serviços de compensação e de liquidação, bem como a promoção da solidez e do normal funcionamento do SFN e do SPB. Trata-se de dispositivo alinhado aos Princípios, cuja observância não é obrigatória para os sistemas de pagamento não sistemicamente importantes, e que visa a criar uma solução menos gravosa que a mudança do critério de importância sistêmica para o atingimento dos objetivos institucionais do BCB. Atualmente, os PFMI de 4 a 7 não são considerados no monitoramento e na avaliação dos sistemas de liquidação de transferências de fundos não sistemicamente importantes, conforme tornado público pelo Comunicado nº 32.549, de 13 de setembro de 2018. 

101. A respeito do “Risco de Crédito”, a proposta incorpora princípio homônimo, com exceção das recomendações relativas a testes, análise de sensibilidade e validação de modelos, temas tratados conjuntamente na Subseção V, em que a redação dos artigos procura refletir fielmente todas as considerações do PFMI 4. Cabe ressaltar que, ao se tratar da exposição de crédito de contrapartes centrais em condições extremas, mas plausíveis, determina-se a cobertura da exposição da contraparte central aos dois participantes cujas inadimplências conjuntas acarretem a maior exposição de crédito para a contraparte central (“Cover 2”), permitindo que, caso a contraparte central não seja sistemicamente importante em mais de uma jurisdição e não tenha perfil de risco mais complexo, submeta pedido para que o BCB autorize a cobertura do participante cuja inadimplência acarrete a maior exposição de crédito para a contraparte central (“Cover 1”). Nesse sentido, embora a proposta esteja compatível com os PFMI, é mais rígida que estes, ao determinar como padrão o “Cover 2” e permitir que a contraparte central adote o “Cover 1” como critério apenas quando autorizada.”

(…)

104. A respeito de “Risco de Liquidez”, a proposta incorpora o PFMI 7, com exceção da regra sobre testes e validação de modelos, que é tratada conjuntamente com os PFMI 4 a 6 na Subseção V. De maneira análoga ao que foi explicitado sobre o PFMI 4, as recomendações do PFMI 7 foram incorporadas, tornando o “Cover 2” a regra e sujeitando a observância do “Cover 1” à autorização BCB. 

105. Disciplinou-se a revisão periódica de modelos, cenários e parâmetros adotados para o cálculo dos riscos de crédito e de liquidez aos quais câmaras e prestadores de serviços de compensação e de liquidação estão expostos, incluindo, quando aplicável, cálculos relativos às garantias, às margens exigidas e ao montante mínimo de recursos líquidos qualificados, bem como a realização de testes, definidos nas regras do RA, e a validação independente de modelos. Alinhado ao disposto nos PFMI, a norma determina que os resultados dos testes sejam informados periodicamente aos administradores, a fim de refletir a responsabilidade final dos administradores com relação às alterações nos modelos de que trata as regras do RA. Por fim, com o intuito de conferir flexibilidade para diferentes estruturas de mercado e modelos de governança, embora não se tenha especificado quem deve validar os modelos, exige-se que a validação não seja conduzida pelas mesmas pessoas, subordinadas ou pertencentes à mesma cadeia hierárquica dos responsáveis pelo desenvolvimento ou operação dos modelos validados, a fim de evitar conflitos de interesses.”

É correta a aplicação dos PFMI no balizamento do gerenciamento de riscos dos arranjos de pagamentos, especialmente no contexto do gerenciamento centralizado de riscos como forma de assegurar a certeza da liquidação das transações autorizadas no sistema. 

Assim como ocorre no âmbito das clearing houses, que garantem a certeza da liquidação das operações cursadas em seus ambientes por meio da utilização de mecanismos de garantias e salvaguardas, os sistemas de gerenciamento de riscos dos arranjos de pagamento a cargo do instituidor, conforme já previsto no texto atual do parágrafo único, inciso I, do art. 31 do Regulamento Anexo à Resolução BCB nº 150, de 2021, devem ser capazes de “gerenciar, de forma centralizada, riscos entre participantes, de modo a assegurar os fluxos de pagamentos e de preservar os recursos destinados à liquidação das transações de pagamento necessários ao recebimento pelo usuário final recebedor (…)”.

Em ambos os casos, há uma obrigação de garantir a certeza da liquidação financeira de transações cursadas e aceitas em um ambiente próprio que, para ser realizada, de forma eficiente, exige a existência de mecanismos aptos a reduzir a exposição dos participantes ao risco de liquidação (em gênero) das suas contrapartes, de forma a garantir a efetiva liquidação das transações.

Foi nesse contexto que o European Central Bank no Eurosystem oversight framework for eletronic payment instruments, schemes and arrangements³ reconheceu a aplicação dos PFMI ao gerenciamento de riscos no âmbito dos arranjos de pagamentos. 

Nesse cenário, assim como ocorreu com a reformulação do Sistema de Pagamentos Brasileiro, espera-se, com o texto proposto em Consulta Pública pelo Banco Central para o gerenciamento de riscos dos participantes em arranjos de pagamentos, que seja criado um modelo de gerenciamento de risco capaz de permitir a plena eficácia do princípio da certeza de liquidação das transações autorizadas no arranjo, promovendo-se um ambiente transparente e competitivo para os participantes do sistema, com claros benefícios para os consumidores e usuários dos meios de pagamentos. 

1. “Art. 4º  Nos sistemas em que o volume e a natureza dos negócios, a critério do Banco Central do Brasil, forem capazes de oferecer risco à solidez e ao normal funcionamento do sistema financeiro, as câmaras e os prestadores de serviços de compensação e de liquidação assumirão, sem prejuízo de obrigações decorrentes de lei, regulamento ou contrato, em relação a cada participante, a posição de contraparte, para fins de liquidação das obrigações, realizada por intermédio da câmara ou prestador de serviços.  
   (…)
   
   § 2º Os sistemas de que trata o caput deverão contar com mecanismos e salvaguardas que permitam às câmaras e aos prestadores de serviços de compensação e de liquidação assegurar a certeza da liquidação das operações neles compensadas e liquidadas.
   
   § 3º Os mecanismos e as salvaguardas de que trata o parágrafo anterior compreendem, dentre outros, dispositivos de segurança adequados e regras de controle de riscos, de contingências, de compartilhamento de perdas entre os participantes e de execução direta de posições em custódia, de contratos e de garantias aportadas pelos participantes.” ↩︎
2. “Art. 11 Nos sistemas de liquidação diferida considerados sistemicamente importantes:
   (…)
   
   IV – a câmara ou o prestador de serviços de compensação e de liquidação deve:
   (…)
   
   b) assegurar a liquidação das obrigações relativas as operações aceitas, constituindo patrimônio especial e adotando mecanismos e salvaguardas adequados, tais como:
   
   1. definição de limites operacionais;
   2. instituição de mecanismos de compartilhamento de perdas entre os participantes;
   3. constituição de garantias entre os participantes;
   4. constituição de fundo de garantia de liquidação;
   5. contratação de seguro de garantia de liquidação; e
   6. contratação de linhas de crédito bancário.
   
   (…)
   
   Art. 12 A adequação dos mecanismos e salvaguardas de que trata a alínea “b” do inciso IV do artigo anterior será avaliada pelo Banco Central do Brasil, caso a caso, conforme a natureza e as especificidades do sistema de liquidação a que digam respeito, exigindo-se diversificação na escolha de terceiros que ofereçam linhas de crédito”
   
   (…)
   
   Art. 17. As câmaras e os prestadores de serviços de compensação e de liquidação devem exigir, como garantia de compromissos assumidos pelos participantes no âmbito do sistema de liquidação por eles operados, preferencialmente a entrega de ativos líquidos. ↩︎
3. PISA Framework, pág. 10, disponível em:
    http://www.ecb.europa.eu/paym/pdf/consultations/ecb.PISApublicconsultation2021111.en.pdf ↩︎