Introdução
O presente artigo tem por objetivo analisar a natureza pública do Sistema de Informações de Crédito (“SCR”), instrumento instituído e administrado pelo Banco Central do Brasil com a finalidade de centralizar, organizar e disponibilizar dados relativos às operações de crédito realizadas no âmbito do Sistema Financeiro Nacional (“SFN”).
A partir da contextualização normativa e funcional do SCR, busca-se descrever sua estrutura, objetivos e fundamentos legais, de modo a proporcionar uma compreensão mais ampla de sua natureza jurídica e de sua inserção na política pública de regulação e estabilidade financeira.
O estudo parte do reconhecimento de que o SCR não constitui um banco de dados de caráter privado ou comercial, mas um sistema informacional de interesse coletivo, destinado a subsidiar o exercício das competências constitucionais e legais do Banco Central do Brasil (“Banco Central”) — especialmente aquelas relacionadas à disciplina do crédito, à supervisão bancária e à prevenção do risco sistêmico.
Assim, pretende-se demonstrar que o SCR se configura como instrumento essencial de política pública de Estado, cuja utilização, ainda que compartilhada com instituições financeiras autorizadas, preserva integralmente sua finalidade pública, contribuindo para a eficiência do mercado de crédito, a proteção da economia popular e a promoção do desenvolvimento equilibrado do País, em conformidade com o disposto no art. 192 da Constituição Federal.
Em um segundo estudo, a ser publicado concomitantemente a este primeiro, analisaremos a obrigatoriedade das instituições financeiras autorizadas de reportar ao Sistema de Informações de Créditos (“SCR”), do Banco Central do Brasil, operações de crédito de que participam, independentemente de seu adimplemento pelo devedor.
A Natureza Pública do SCR
O SCR é um sistema eletrônico de registro administrado pelo Banco Central, dentro da sua plataforma eletrônica Sisbacen1, constituído com base na Resolução CMN nº 3.658, de 17 de dezembro de 2008, em substituição ao sistema Central de Risco de Crédito, sendo atualmente regulado pela Resolução CMN nº 5.037, de 2022, e pela Circular BCB nº 3.870, de 19 de dezembro de 2017.
Como sistema de registro, o SCR funciona como um repositório de informações, que guarda, sem qualquer tratamento, os dados relativos às operações de crédito, consideradas em termos amplos2, realizadas pelas instituições financeiras e outras classes de instituições autorizadas a realizar ou a adquirir operações de crédito sujeitas à regulação do Banco Central ou de outro órgão supervisor, observado o disposto no art. 4º da Resolução CMN nº 5.037, de 2022 (“Instituições autorizadas”).
Conforme se depreende da leitura do VOTO 156/2022-BCB, de 6 de setembro de 2022, que propôs a edição da Resolução CMN nº 5.037, de 2022, “o SCR tem por objetivo captar informações sobre operações de crédito com vistas a atingir duas finalidades: de um lado, permitir ao BCB o monitoramento do crédito no sistema financeiro e o exercício de suas atividades de fiscalização e, de outro, propiciar o intercâmbio dessas informações entre instituições financeiras”, para que possam exercer o seu papel de agentes catalizadores de recursos entre os agentes econômicos de forma eficiente e segura.3
No que tange à sua função de repositório de informações para o uso do Banco Central, o SCR permite à supervisão bancária um aumento real em sua capacidade de monitoramento dos riscos de crédito dentro das carteiras das instituições financeiras, permitindo-lhe (i) adotar medidas preventivas e corretivas de ineficiência na alocação de recursos no mercado de crédito, (ii) implementar políticas de aumento da eficácia de avaliação e gestão de riscos inerentes à atividade de empréstimo, e (iii) antecipar e prevenir crises no sistema, pela identificação de concentrações indesejadas, operações atípicas, fraudulentas ou de alto risco agregado.
Nessa vertente, o SCR se apresenta como instrumento perfeitamente ajustado a uma das funções primordiais do Banco Central de identificar e diminuir o chamado risco sistêmico no mercado financeiro.
Segundo Carlos Alberto Hagstrom:
“o comércio bancário, por sua própria natureza, é atividade de alto risco.
Diversos, com efeito, são os riscos a que estão expostas as instituições
financeiras: os riscos de investimentos, de flutuação de taxas de câmbio, de
alteração de taxas de juros, de crédito etc. Por outro lado, os fatores de risco
estão, na atualidade, consideravelmente ampliados, não apenas em função de
crises econômicas e financeiras locais, mas, sobretudo, em decorrência da
“globalização” da economia e da crescente interligação e interdependência dos
mercados financeiros e de capitais.
(…)
A centralização de riscos pode ser útil sob vários aspectos, como, por exemplo,
no fornecimento de dados para as análises das autoridades de supervisão
bancária ou das autoridades encarregadas da formulação de políticas creditícias,
de ordem geral ou específicas para determinados setores”4.
Sob esse contexto, não parece haver dúvidas de que o uso, pelo Banco Central, das informações sobre as operações (e exposições) de crédito das instituições financeiras é ferramenta imprescindível para a disciplina do crédito, tanto no viés do desenvolvimento econômico do país, quanto no da promoção da higidez e bom funcionamento do SFN.
Essa função de caráter mais institucional do SCR é complementada, com o mesmo caráter público, pela disponibilização do uso dessas mesmas informações para as instituições autorizadas pela norma a acessarem o SCR, na sua vertente de concessão de crédito.
Isso porque também se coadunam com o caráter disciplinador do crédito e promotor da higidez e do bom funcionamento do SFN, a disponibilização homogênea aos seus participantes de informações de melhor qualidade e precisão sobre o nível de endividamento dos tomadores de crédito, auxiliando as instituições financeiras na tomada de decisão para a concessão de novas operações e no gerenciamento do risco de crédito a elas associadas, com reflexos diretos nos níveis de inadimplência e, com a expansão da oferta de crédito, nas taxas de juros praticadas e no spread bancário.
Ao eliminar assimetrias de informação, reduz-se problemas ligados à seleção adversa e aos efeitos do risco moral, apresentando-se o SCR, nessa vertente, como uma ferramenta também capaz de assegurar a eficiência alocativa e de diminuir os custos de transação, com impactos diretos para toda a sociedade.
Em sua atividade principal, as instituições financeiras exercem, como se sabe, função de extrema relevância social, uma vez que tornam viável a aplicação dos recursos disponíveis (que de outra forma permaneceriam ociosos com os seus titulares) em atividades produtivas conduzidas pelos agentes econômicos demandantes de recursos.
Porque atuam (lato sensu) como gestoras de recursos de terceiros, ainda que em nome e interesse próprios, as instituições financeiras ficam sujeitas, no desempenho de suas atividades, a inevitável intervenção do Estado, seja na dimensão regulatória, seja na correspondente à supervisão e fiscalização de seu funcionamento.
Não por outra razão a Constituição Federal dedicou um conjunto importante de preceitos à atividade financeira, dispondo a respeito dos entes competentes para tratar da matéria e das diretrizes da ação regulatória.
Há na Constituição um Capítulo específico dentro do Título da Ordem Econômica e Financeira para regular o SFN, impondo que seja “estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade”, prescrevendo, ainda, que sua regulação deve ser feita por leis complementares, “que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram” (a redação do texto original do art. 192 da Constituição foi modificada, no ano de 2003, pela Emenda Constitucional nº 40/2003, que possibilitou a regulação do Sistema Financeiro Nacional por várias leis complementares).
Consoante o entendimento de Schuartz5, a prescrição de ’promover o desenvolvimento equilibrado do país e a servir aos interesses da coletividade, prevista no art. 192 da Constituição,
“deve ser entendida, no contexto do sistema financeiro nacional, como uma
obrigação de adequar os meios de pagamento e de crédito disponíveis no setor
financeiro às necessidades do setor produtivo da economia nacional. De um
ponto de vista interno ao sistema, essa obrigação dirige-se primariamente às autoridades monetárias e creditícias, isto é, aos responsáveis pela emissão da
moeda, pela fixação das taxas de juros, de redesconto bancário, etc. Pode-se extrair daí, também, o mandamento da estabilidade monetária, visto que não há
desenvolvimento equilibrado sem moeda estável. Segundo a Constituição, pois,
a autoridade monetária suprema deverá ser, também, uma espécie de ‘Guardião
da Moeda’ (Währungshüter)”.
Ora, se é impossível imaginar desenvolvimento equilibrado sem moeda estável, parece igualmente impossível imaginar moeda estável em ambiente em que o sistema financeiro seja fraco, vulnerável e ineficiente. Estabilidade monetária e solidez de sistema bancário podem ser lidas, assim, como objetivos indissociáveis do mandamento contido no art. 192 da Constituição.
Em razão, pois, da natureza especial das atividades que desempenham – atinentes, na essência, ao interesse da alocação eficiente da poupança e dos investimentos na economia –, e em benefício da higidez do sistema que integram, é que as instituições financeiras estão sujeitas a limites e restrições quanto à forma, aos critérios e aos parâmetros das operações que praticam. Tais restrições atendem, em termos concretos, à satisfação do que a doutrina denomina princípios informadores do SFN, dentre os quais destacam-se o da proteção da economia popular e o da estabilidade da entidade financeira.6
Coerentemente com todos esses objetivos e princípios, a Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964 (recepcionada pela Constituição como Lei Complementar), criou o Conselho Monetário Nacional (“CMN”), com a finalidade de formular a política da moeda e do crédito, objetivando o progresso econômico e social do país, com competências próprias para atuar, entre outras atribuições, como controlador de liquidez, “banqueiro dos bancos”, e regulador do sistema monetário e creditício.
Os arts. 3º e 4º são dois dos dispositivos mais importantes da Lei nº 4.595, de 1964. O aperfeiçoamento das instituições e a vigilância da sua solvência e a forma de estabelecimento das políticas monetária, creditícia, orçamentária, fiscal e da dívida pública segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da República (caput dos arts. 3º e 4º) – verdadeiros núcleos essenciais da regulação do SFN – está definida nesse artigo, por meio do estabelecimento da política e do poder normativo do CMN7.
Indispensável registrar, nesse cenário, que a edição da norma que criou o SCR, a Resolução CMN nº 5.037, de 2022, dentre outros fundamentos legais, se ancora nos arts. 3º, incisos V e VI e 4º, incisos VI e VIII da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, que estabelecem, respectivamente, que:
“art. 3º A política do Conselho Monetário Nacional objetivará: V – propiciar o
aperfeiçoamento das instituições e dos instrumentos financeiros, com vistas à
maior eficiência do sistema de pagamentos e de mobilização de recursos; VI –
zelar pela liquidez e solvência das instituições financeiras”;
“Art. 4º Compete ao Conselho Monetário Nacional, segundo diretrizes
estabelecidas pelo Presidente da República: VI – disciplinar o crédito em todas
as suas modalidades e as operações creditícias em todas as suas formas,
inclusive aceites, avais, e prestações de quaisquer garantias por parte das
instituições financeiras; VIII – regular a constituição, funcionamento e
fiscalização dos que exercem atividades subordinadas a esta lei, bem como a
aplicação das penalidades previstas”.
Assim, no caso do SCR, o acesso aos dados constantes do banco de dados pelas instituições autorizadas para orientar a concessão de crédito não retiraria o caráter público da ferramenta e do uso das informações nela contida, ainda que numa visão restrita acabe por diminuir o risco de sua atividade e a melhorar a sua remuneração, que teria maiores chances de receber o que emprestou (o que poderia ser visto como a satisfação de um interesse de cunho privado).
Ao contrário, o uso do SCR pelas instituições autorizadas reforça, assim, a sua finalidade de satisfação de um interesse público, o de promover uma alocação eficiente dos recursos disponíveis, com repercussão no desenvolvimento econômico do país, garantindo o bom funcionamento das instituições e a higidez do SFN, preceitos constitucionais, conforme visto, que devem ser perseguidos pelo regulador bancário e por todos aqueles que atuam no sistema financeiro.
Exatamente porque materializa um sistema informacional de caráter público essencial para a otimização do funcionamento do SFN, a regulamentação do SCR é ditada por estrutura normativa própria e específica, editada pelo CMN, e a sua administração é dada ao Banco Central, e não delegada aos entes privados, como ocorre com os birôs privados de crédito, positivos ou negativos.
O SCR é, nesse contexto, uma ferramenta de execução de política pública de Estado, que não tem finalidade lucrativa que denote uma exploração privada das informações a ele ou por ele transmitidas8 e que não concorre, porque diferente, , com os mencionados birôs.
O fato de as informações constantes do SCR serem acessadas pelas instituições autorizadas, para que avaliem melhor os riscos na concessão de crédito à determinada pessoa, não transmuta para privada a natureza pública do uso dessas informações em qualquer das funcionalidades do SCR (uso pelo Banco Central ou pelas instituições financeiras).
É nesse contexto, pois, que o SCR, em sua integralidade, deve ser classificado como um sistema de registro de caráter público, de participação obrigatória para todos os integrantes do seu sistema, que registra dados de operações de crédito independentemente do status de seu cumprimento pelo devedor, voltado à integridade das informações que o compõe e à gestão de riscos do mercado de crédito.
- O Sisbacen é um conjunto de recursos de tecnologia da informação, interligados em rede, utilizado pelo Banco Central na condução de seus processos de trabalho. É composto, entre outros, pelos seguintes subsistemas, que reúnem informações relativas a responsabilidades dos devedores perante instituições financeiras e outras entidades: SCR – Sistema de Informações de Crédito;
Recor – Registro Comum de Operações Rurais;
Cadip – Sistema de Registro de Operações de Crédito com o Setor Público;
CCF – Cadastro de Emitentes de Cheques sem Fundos;
Cadin – Cadastro Informativo de Créditos não-quitados do Setor Público Federal;
CCS – Cadastro de Clientes do Sistema Financeiro.
Cada um desses subsistemas tem características e finalidades distintas, mas que se interrelacionam.
↩︎ - Diz-se em termos amplos porque são consideradas operações de crédito, para efeitos da Resolução nº 5.037, de 2022, não apenas aquelas em que haja uma prestação atual contra uma contraprestação futura, como também aquelas em que haja uma potencial exposição financeira futura por parte da instituição obrigada à concessão dos recursos, como ocorre nos casos de aval, fiança, coobrigação, compromissos de crédito não canceláveis, créditos com recursos a liberar, operações com instrumentos de pagamento pós-pagos (cartões de crédito),entre outros.
↩︎ - Art. 1º As instituições financeiras conservarão sigilo em suas operações ativas e passivas e serviços prestados. § 1º São consideradas instituições financeiras, para os efeitos desta Lei Complementar: I – os bancos de qualquer espécie; II – distribuidoras de valores mobiliários; III – corretoras de câmbio e de valores mobiliários; IV – sociedades de crédito, financiamento e investimentos; V – sociedades de crédito imobiliário; VI – administradoras de cartões de crédito; VII – sociedades de arrendamento mercantil; VIII – administradoras de mercado de balcão organizado; IX – cooperativas de crédito; X – associações de poupança e empréstimo; XI – bolsas de valores e de mercadorias e futuros; XII – entidades de liquidação e compensação; XIII – outras sociedades que, em razão da natureza de suas operações, assim venham a ser consideradas pelo Conselho Monetário Nacional. ↩︎
- HAGSTROM, Carlos Alberto. “As Centrais de Riscos e o Sigilo Bancário”. Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econômico e Financeiro. Vol. 106, p. 174.
↩︎ - Banco Central: Questões Jurídico-Políticas na Constituição de 1988, RDM 93-41. ↩︎
- MOSQUEIRA, Roberto Quiroga. Os princípios informadores do Direito do Mercado Financeiro e de Capitais, em Aspectos atuais do Direito do Mercado Financeiro e de Capitais, São Paulo: Dialética, 1999, pp. 265-266. vii Eros Grau se refere ao poder normativo do CMN como o exercício de uma “capacidade normativa de conjuntura” por englobar a possibilidade de emitir normas que se adaptam a situações econômicas específicas, de forma a buscar soluções e encaminhamentos diante de situações críticas surgidas em determinados contextos. GRAU, Eros. O direito posto e o direito pressuposto. Pág. 231-233. ↩︎
- MOSQUEIRA, Roberto Quiroga. Os princípios informadores do Direito do Mercado Financeiro e de Capitais, em Aspectos atuais do Direito do Mercado Financeiro e de Capitais, São Paulo: Dialética, 1999, pp. 265-266. vii Eros Grau se refere ao poder normativo do CMN como o exercício de uma “capacidade normativa de conjuntura” por englobar a possibilidade de emitir normas que se adaptam a situações econômicas específicas, de forma a buscar soluções e encaminhamentos diante de situações críticas surgidas em determinados contextos. GRAU, Eros. O direito posto e o direito pressuposto. Pág. 231-233. ↩︎
- As instituições autorizadas somente pagam, a título de ressarcimento, os custos de processamento calculados com base na quantidade de dados trafegados na rede, em qualquer cobrança ao cidadão. ↩︎
